“引导与管控”——云南省城镇小宗土地 开发利用探究

研究背景

自《中华人民共和国土地管理法》(1988修正)及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1989年国务院55号令）土地实行有偿使用制度以来，为加快我省城镇化发展，全省自上世纪90年代中期开始积极探索以小城镇建设为主体进行小宗土地出让的“两小出让”工作，通过“统一征地，统一规划，统一出让，统一开发，统一管理”大力推广城镇小宗土地出让。这一政策的实施不仅依法为乡镇企业、私营个体企业、城镇居民和基础设施建设提供了用地, 而且为小城镇建设筹集了大量资金。1994年10月，云南省人民政府召开全省土地使用制度改革工作会议。提出要加快土地使用制度改革步伐，提高出让比例扩大出让范围及受让对象。各级政府通过小宗地出让、以地换路、换其他基础设施，城镇建设日新月异，走出了一条具有云南特色的成功之路。

作者：张昊、 苏贵山、尹忠燕

“小宗土地”开发利用的现状

“小规模、多频次”的土地出让策略促进了土地市场的活跃、社会资本的吸收，以及带动了城乡快速建设和发展。在我省城镇化发展过程中，出于盘活零星地块、改造老旧城区、满足部分招商引资项目分批报批供地等工作的实际需求，广泛存在小宗土地出让及开发建设行为，这种开发方式具有一定的积极作用。

在当时的历史时期，受限于规划建设管理体系的不尽完善，小宗土地出让也由于规划滞后、建设失管、后期管理无序等原因，造成部分小宗地块建成后呈现“类城中村”、“新棚户区”形态，而且伴随着城镇不断发展，原出让在城郊区域的小宗土地已经成为城市的中心区域，这一形态的空间严重影响了城市的整体环境品质，成为城市功能配套不完善、人民生活不宜居、社会管理问题严重的“灰空间”。

“小宗土地”开发利用存在的问题

小宗土地惯用做法为将一个完整的街区地块切割成若干个规模较小的地块，继而进行出让建设。但是，控制性详细规划明确的是整个街区地块的规划设计条件，这就造成小宗地块出让时规划设计条件出具的依据不充分，控规中强制性要素无落实（如配建公建）、引导性要素无约束（如建筑风格、街景等），这是其滋生城市建设问题的先天原因。另外，小宗地块在规划建设过程中，还常由于规划管理不严，相关人在取得土地后私自建设，建成后私搭乱建等问题层出不穷，造成整个地块建成后环境脏乱差、风貌混杂、街景无序等“细碎化”、“失控化”问题，这在用于个人建房且自持的小宗地块尤为突出。

通过基础数据，构建“大数据”，从出让前是否编制控规，是否依控规出具规划设计条件、容积率、建筑密度、绿化率、建筑高度、建筑层数，是否发放用地规划许可证，是否核发工程规划许可证，是否规划核实，是否核发不动产登记权证，11个方面进行数据统计比对研究。

对全省两万余宗小宗土地出让情况进行统计。小宗土地出让前编制控规平均率为36.55%，出让前依控规出具规划设计条件的平均率为35.07%，出让前给出容积率控制的平均率为45.35%，个人建设的平均率为72%，统一建设的平均率为6.33%，发放用地规划许可证的平均率为41.16%，核发工程规划许可证的平均率为43.79%，进行规划核实的平均率为20.72%，核发不动产登记权证的平均率为43.56%。

小宗土地问题体现在多个方面：

（一）土地出让前置条件的不足，如无规划、有规划无规划条件等；

（二）规划管理问题如无用地规划、工程规划许可证；

（三）建设监管问题，如无竣工许可证。

全省两万余宗小宗土地出让情况进行统计，通过科学分类、系统分析，发现了小宗地存在问题，找到了“痛点”、“堵点”。

“小宗土地”开发利用的引导

要开发和利用好小宗地，就必须科学引导管控城镇小宗土地。这不仅是完善城镇小宗土的配套设施、保障安全、提升人居环境、改善城镇风貌的关键环节，也是维护社会公平稳定、提高社会治理能力的重要举措。

一、小宗地程序引导

程序引导的重点是规划设计条件出具、设计方案执行情况、规划许可、规划核实等环节的引导。

二、小宗地技术引导

对于已经建成和建设中的城镇小宗土地，重点是引导交通混乱、市政基础设施不完善、安全设施配套不足、建筑风貌不协调、私搭乱建、社区管理不足等问题。引导内容包括安全工程、功能提升、环境风貌、社区治理四个方面的内容。

根据零星小宗土地的区位、周边情况分类型进行指标控制，不同类型的小宗土地应根据实际情况差别化进行引导。

（一）类型一：“镂空”型

1.类型说明。指拟出让地块的周边均已建成或已经出让的小宗土地，如图所示：

“镂空”型小宗土地示意

2.控制要点。该类型的小宗土地重点是要充分考虑与周边设施的关系，在建筑功能、建筑限高、建筑退让等方面应充分与周边设施协调；应详细制定建筑风貌控制方案，论证与周边设施的风貌协调。

深入分析拟出让地块的建设对周边交通、消防等方面的影响，如果地块建设造成沿街面过长突破消防规范要求、严重影响街道风貌或因地块建设影响周边地块的交通通行、采光日照则必须制定解决方案，难以解决的不得出让。

（二）类型二：沿街“一层皮”型

1.类型说明。是指拟出让地块为沿街分布，对内部设施或用地形成“包围”的小宗土地。

沿街“一层皮”型小宗土地示意

2.控制要点。该类用地重点是要充分考虑内部用地交通、消防通道、日照等方面要求，统筹考虑功能要求、风貌协调；对于内部用地尚未出让的，应预留交通、日照、消防、管线等方面的空间。

（三）类型三：交叉口不规则型

1.类型说明。是指位于道路交叉口处，周边地块已建成或出让，形成不规则的小宗土地。

道路交叉口不规则型小宗土地示意

2.控制要点。该类地块重点是要从建筑退让、建筑限高、建筑功能、建筑风貌方面进行控制。严格控制建筑退让，地块建设不得影响道路交叉口交通、人行通行；详细制定建筑风貌引导，建筑风貌应充分与周边建筑相协调并突出道路交叉口风貌节点的重要作用。

（四）类型四：内部零星孤立型

1.类型说明。是指地块不沿街且其周边用地都已经建成的小宗土地。

内部零星孤立型小宗土地示意

2.控制要点。该类用地重点是要全面评估用地的建设条件，如若在交通、消防、设施配套、日照等方面无法满足要求则不得出让。若具备建设条件则重点从交通、消防、设施配套、建筑限高等方面进行控制，在满足自身要求的同时不得对周边其他地块造成影响。

（五）其他类型。小宗土地类型较多，实际情况也各不相同，在编制控规简本时应本着因地制宜、实事求是的原则，针对不同地块的实际制定规划，通过专家论证、广泛征求群众意见等方式提高规划的科学性。

“小宗土地”开发利用的管控

从出让方式、规划管理、建设管理等方面，对小宗土地出让环节进行规范管控，是“小宗土地”之后发展的前提根本条件。

一、小宗地出让方式管控

城镇新区或有条件区域的城镇小宗土应采用“化整为零”的方式出让，即连片征地、统一规划、分批分宗出让。

城镇建成区、零星分布的城镇小宗土地可采取“零地转用”的方式出让，即分宗进行征地、依规出具规划设计条件、按程序出让土地。

二、小宗地规划管控

城镇小宗土地出让前必须先编制规划设计，并按程序进行审批，不得用“以会代定”的形式出具规划设计条件和办理规划许可。

对于建成区已编制控制性详细规划且部分已经开发建设的区域，因城镇小宗土地的出让导致该片区的总体指标突破控制性详细规划规定，或者导致该片区建筑密度过高，影响交通、消防、城镇风貌以及居民正常的生产生活，则该城镇小宗土地不得出让。

三、小宗地建设管控

按照属地管理原则，各县（市、区）人民政府全面统筹，各乡（镇）人民政府、街道办事处具体负责，抓好辖区内城镇小宗土地工程的建设管理工作。

加大土地市场动态监测与监管力度，对城镇小宗土地出让合同签订及履行情况、出让合同录入土地市场动态监测与监管系统情况进行跟踪管理，并将情况按要求及时上报。

对于同批次出让3宗及以上相邻城镇小宗土地的，有关乡镇、街道应责成土地使用主体之间通过沟通协调，组织施工单位集中开工，并实时监管。

结语

通过小宗土地开发利用的引导与管控，能够科学解决城镇小宗土地相关问题，完善城镇小宗土地的配套设施、保障安全、提升人居环境、改善城镇风貌，同时也是维护社会公平稳定、提高社会治理能力的重要举措。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院信息中心