西南山地小城镇面向高质量发展的国土空间规划策略探索一一以景东县安定镇规划实践为例

2025-12-24

图片


摘要:“高质量发展”是我国全面建设社会主义现代化国家的首要任务，推动小城镇高质量发展对于实现乡村振兴、促进城乡融合意义重大。但西南山地小城镇普遍面临经济产业薄弱、发展动力不足、基础设施不完善、建设用地指标有限等问题。高品质发展需要高品质国土空间予以支撑，通过对国土空间高品质发展路径的思考，以景东彝族自治县安定镇规划实践为例，针对现状制约其高质量发展的因素，提出其面向高质量发展的总体思路，及“建立全生命周期规划管控体系、建立要素融合的产业结构体系、建立空间资源高效利用模式、建立宜居宜业人居环境体系、建立多元主体合作治理模式”的国土空间品质提升策略，以期为西南山地小城镇高品质发展提供可借鉴的思路。
关键词：高质量发展、国土空间规划、西南山地小城镇


作者：桂春琼

1 引言
党的二十大报告明确“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”在新时代中国特色社会主义生态文明建设思想指导下，小城镇作为城乡区域连接关键点，其高质量发展对于推进乡村振兴、促进城乡融合意义重大。
当前关于小城镇的研究多聚焦空间特征[[[] 姚萍，袁犁，黄河.小城镇多维空间特征及其整合研究[J].西南科技大学学报，2009.24(3)；45-49.]][[[] 何熠琳，张立，李仁熙.小城镇空间意象的构成要素和认知特征初探——以烟台市为例[J].小城镇建设，2020.38(8)；52-60.]]、规划方法与路径[[[] 徐靓，尹维娜.小城镇从“镇”到“市”发展路径——对浙江首批27个小城市培育试点镇研究小结[J].城市规划学刊，2012.(S1)；216-222.]][[[] 欧阳鹏，卢庆强，汪淳，等.乌镇3.0：面向互联网时代的智慧小城镇规划思路探讨[J].规划师，2016.32(4)；37-42.]]，余建忠等学者探讨了基于高质量发展理念的浙江美丽城镇特色化发展路径[[[] 余建忠,江勇.基于高质量发展理念的浙江美丽城镇特色化发展路径探索[J].小城镇建设，2020.38(12)；106-114.]]，但对于西南山地小城镇高质量发展研究不多。本文以景东彝族自治县安定镇规划实践为例，探讨国土空间高品质发展路径，并结合西南山区小城镇现状特征，提出面向高质量发展的国土空间品质提升策略，以期为西南山地小城镇高品质发展提供可借鉴的思路。
2 国土空间高品质发展路径
高质量发展是党中央基于当前我国的发展条件、发展阶段和发展环境作出的战略要求，是指“能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展”[ 习近平总书记在2017年12月18日中央经济工作会议上的讲话。]。在过去经济高速发展时期，过度依赖劳动人口、土地资源、资本等的资源消耗模式导致生态环境恶化、建设用地盲目扩张、土地利用粗放低效、国土空间品质低下。新时期国土空间规划体系的建立，为解决当前发展面临的问题，实现国土空间高质量发展提供了新路径。
2.1 发挥国土空间规划统领作用
首先，应充分发挥国土空间规划的统领作用，做好总体规划、详细规划、专项规划三类规划的协调衔接。乡镇作为五级行政体系中的最末级，一方面需要充分衔接上位规划的“三区三线”，另一方面需要结合自身发展实际对具体国土空间用途、各类要素进行合理安排，形成支撑其高质量发展的空间蓝图。
2.2 建设集约高效的国土空间格局
其次，构建集约高效的国土空间格局。一方面应以生态文明为导向，摒弃以经济发展为单一目的的空间开发利用逻辑，统筹考虑生态空间、农业空间、城镇空间，构建全域国土空间开发和保护新格局。在严格保护生态红线、永久基本农田的约束条件下，围绕城镇现代化经济体系的实际使用需求，合理优化生产、生活、生态“三生”空间的布局、调整空间组织形式，实现空间资源的集约高效利用。
2.3 加强国土空间用途管制
国内学者研究表明，国土空间用途管制强度、效度对经济高质量发展影响显著，科学实施用途管制可以推动我国经济实现高质量发展[[[] 张扬.国土空间用途管制对中国经济高质量发展的影响研究——基于强度和效度视角[J].自然资源学报，2024.39(3)，508-527]]。加强国土空间用途管制，有利于解决当前国土空间开发过度或不足的问题，更好的发挥国土空间的资产价值，实现经济的高质量发展。
2.4 提升国土空间品质
高速粗放发展阶段的设施不完善、城镇建设同质化严重、空间品质低下，难以满足当前人民对提升人居环境品质的需要。以人为本，提升国土空间品质，塑造人文与自然和谐共生的景观风貌格局，增强城镇的核心竞争力，同时促进社会经济发展效率的提升。
3 西南山地小城镇高品质发展的总体思路
3.1 西南山地小城镇现状特征
西南山地小城镇长期以来受地形地貌、交通条件的影响，普遍存在城镇规模小、经济产业薄弱、发展动力不足、城镇建设缺乏特色的问题。以本文研究的景东县安定镇为例，安定镇曾今是滇西南历史上的交通要冲，明代设堡，清代设关，是普洱市北大门，是“普藏茶马古道”的重要驿站，但因哀牢山及无量山“两山夹一谷”地形的限制，交通闭塞长期发展受限，至2023年，安定镇镇域总人口2万人，但镇区含常住人口及暂住人口的城镇人口仅2000人。现状镇区城市建设用地仅21.73公顷，且集中分布在穿镇而过的国道215交通沿线。安定镇资源禀赋较好，种茶历史悠久，从明清时期开始，安定茶就大量销往藏区，至今仍保留大量的野生茶树群落，是景东县普洱茶主要产区。但其产业发展以茶叶、烤烟、核桃等传统农作物种植为主，二产以茶叶初加工为主，产业基础薄弱，城镇化发展动力不足。此外，安定镇作为彝族聚集地，民族民间文化氛围浓厚，但城镇建设上尚未凸显特色。
图片
图1 景东县安定镇区位图

图片
图2 景东县安定镇交通条件分析图

图片
图3 安定镇建设现状

西南山地小城镇长期经济发展滞后，导致自身“造血”功能不足，大规模的基础设施、公共服务设施等建设资金主要依靠上级政府财政补贴政策。但投入巨大建成的如污水处理厂等设施却与当前较小的人口规模不匹配，存在使用效率低的问题。对于景东县重点打造的安定镇而言，即将建设的新绕镇路、污水处理厂、自来水厂等基础设施及公共服务设施均为财政扶持项目，污水处理厂建成如何高效运营也成为困扰乡镇的一项难题。
新时期国土空间规划体系中，城镇开发边界是小城镇镇区发展建设的重要控制线，是允许城镇建设用地拓展的最大边界[[[] 喻华,胡莹洁,闵忠荣.基于“预测-模拟-初划-修正”的县级城镇开发边界划定[J/OL].天津师范大学学报(自然科版)，2024.44(03)；45-52.]]。以现状城镇建设用地为基础，按照一定拓展倍数划定城镇开发边界，严格控制新增建设用地。对于西南山地小城镇而言，现状城镇规模小，按照统一规则划定的城镇开发边界内的增量空间较少。此外，上位规划在统筹分配新增建设用地指标时，往往将有限的用地指标向县城及重点地区倾斜，未来土地指标短缺将在很大程度上制约西南山地小城镇建设，导致部分建设项目难以落地实施。
3.2 西南山地小城镇高质量发展的总体思路
针对以上西南山地小城镇的现状特征，结合对国土空间高品质发展路径的思考，笔者认为应该从以下几个方面推进西南山地小城镇高质量发展。
3.2.1 优化要素配置，提升西南山地小城镇经济发展水平
随着乡村振兴战略的实施，当前资金、人才、技术等要生产要素由过去农村向城市单向流动，转化为要素下乡、城乡要素自由流动。西南山地小城镇应立足其生态环境好、资源丰富的优势，优化各类要素配置，因地制宜的推动小城镇一、二、三产融合发展，增强内生动力，提升造血功能。
3.2.2 提升空间效率，构建西南山地小城镇特色空间品质
结合乡镇国土空间规划统筹安排建设用地结构、布局和时序，充分利用城镇开发边界增量空间的同时，推动存量空间的有机更新，实现国土空间的集约高效利用。此外，西南山地小城镇往往呈现出独具魅力的人文特色及人居环境特色，多元的民族文化、浓郁的乡风习俗、悠久的历史文化、山水相伴的空间格局，为打造西南山地小城镇特色空间品质提供良好基础。
3.2.3 因地制宜，分阶段推动西南山地小城镇高品质发展
鉴于西南山地小城镇数量较多，且发展水平参差不齐，西南山地小城镇高质量发展应分阶段分类型推进。现状条件较差的小城镇，重在通过环境综合整治改善人居环境；一般发展水平的小城镇，在人居环境整治的基础上，补充完善设施短板；发展基础较好的小城镇，从完善功能配套、促进三产融合、提升空间特色等方面全面实现高质量发展。
4 面向高质量发展的西南山地小城镇国土空间规划策略
景东县安定镇当前发展面临城镇规模小、经济产业薄弱、发展动力不足、城镇建设缺乏特色、镇区空间发展受限等系列问题。但高速公路建成通车，景东县将正式融入丽-昆-理黄金游线和滇中经济圈。安定镇作为景东县最大最重要的茶产业集散地、彝族风俗保存最好的乡镇将迎来高质量发展的重大机遇。笔者围绕在安定镇开展的系列规划实践，提出面向高质量发展的国土空间规划策略。
4.1 建立全生命周期规划管控体系
通过构建“策划及概念规划、控规及城市设计、详细规划、施工图设计”的全生命周期规划管控体系，对安定镇国土空间开展系统、整体的规划引导，有效发挥国土空间规划的统领作用。以下是安定镇全生命周期规划管控体系建构过程：
前期通过策划及概念规划前置，重点从区域视角审视安定镇发展优劣势、机遇与挑战，明确发展目标及定位，谋划产业体系及业态落位，为下一步空间规划做铺垫。
图片
图4 安定镇产业体系规划




图片
图5 安定镇项目策划

控规及城市设计阶段则落实“三线”，优化国土空间格局，完善要素保障，形成国土空间总体规划图。并因地制宜的提出规划控制指标体系，如针对安定镇区村民自建形成的存量空间，在更新改造过程中其建筑退界除必须退让城镇道路、河流外，无法满足常规退距3m要求的，可按照最小距离1m控制。城市设计则重点从建筑、公园绿地、重点地段、标志牌等进行设计引导，旨在彰显安定生态宜居、彝族特色鲜明的空间品质。

图片
图6 安定镇国土空间总体规划图

图片
图7 安定镇国土空间格局规划图

图片

图片
图8 安定镇建筑设计引导

图片
图9 安定镇重要地段设计引导——茶产业园

详细规划及施工图设计阶段，在落实前面两个阶段规划的基础上，通过详细实施方案设计，推动规划有序实施，真正落实“一张蓝图干到底”。因安定镇土地资源少、投资建设成本高，该阶段为平衡乡镇人民政府、基础设施代建方、村民三方面的利益，存在反复博弈、修改方案的情况，最终经成本测算、各利益主体协商后确定规划方案。




图片
图10 安定镇修规总平面图

图片
图11 安定镇镇区规划效果图

4.2 建立要素融合的产业结构体系
规划基于安定镇优美的生态环境、丰富的农业资源、多彩的彝族风情，优化配置土地、人才等生产要素，促进第二产业、第三产业的培育发展，推动三产融合，壮大乡镇经济。规划在镇区北侧打造集茶叶精深加工、茶文化体验为一体的茶产业园，同时借助援建项目资金、社会资本，打造核桃加工厂、民宿等项目，通过完善产业设施配套延伸产业链，为乡镇高质量发展植入新动力。
4.3 建立空间资源高效利用模式
规划在满足河流退线等安全底线的基础上，重点对安定镇空间资源的高效率利用展开研究，通过优化空间布局、存量空间有机更新，形成空间资源集约节约利用的新格局。规划依托河流穿镇而过的生态优势，借助河流退距，打造滨水休闲景观、瀑布公园等，构建点、线、面结合的绿化景观体系。并且通过用地功能的混合，底层商铺上层住宅的建筑户型设计，提升土地资源的利用效率的同时，方便居民生产生活。
图片
图12 绿化景观体系规划图

图片
图13 底层商铺上层住宅的建筑户型设计效果图

此外，以集镇新区建设为契机，未来通过老镇区逐步有机更新，向存量要增量，同时完善路网体系，改善老镇区目前因无序建房造成的道路拥堵、存在一定消防安全隐患等问题。
4.4 建立宜居人居环境体系
4.4.1 改善城镇面貌，塑造特色品质
规划深入挖掘安定的历史文化、民族文化、建筑文化、茶文化等特色，重点从建筑风貌、生态景观风貌、标志标识方面彰显地方特色文化，塑造有辨识度的城镇风貌景观。通过老街沿街建筑立面整治、路灯等设施改造，凸显安定传统彝族老街的本色。新区通过提供风貌统一的多种户型建筑方案设计，引导新区形成现代化彝族新风貌，最终形成传统与现代文化交融的特色城镇景观风貌。此外，对于镇区两侧半山生态空间，通过本土适生观花植物的大量种植、半山栈道等设施的建设，共同塑造安定全新城镇风貌、提升空间品质。
图片
图14 安定镇特色挖掘

图片
图15 安定镇老街风貌改造





图片

图片
图16 安定镇新区风貌引导

4.4.2 补足设施短板，提高综合服务能力
安定镇区作为周边行政村居民购买农业生产物资、日常生活用品，开展教育、基础医疗活动的重要服务地，其综合服务能力强弱直接影响镇域农村居民的整体幸福指数。规划切实关注农村居民对居住环境品质、服务设施的需求，补足镇区设施短板，一方面提高小城镇对农村居民的综合服务能力，另一方面完善污水管网及设施建设也有利于改善人居环境，实现以人为本的高质量发展。
4.5 建立多元主体合作治理模式
改变过去“政府主导”的小城镇建设管控思维，建立乡镇人民政府、村民委员会、市场主体、村民等多元主体合作共治模式。这一模式在安定镇高质量发展进程中得到充分实践。镇区老街风貌提升整治过程中，乡镇人民政府通过了解村民改造意愿，与村民共同协商立面改造方案，并引入社会资本，通过政府、村民共同出资完成部分老街风貌改造。乡镇人民政府从最初的组织者和启动者，到后面的资本引入者和项目实施协调者。村民从最初的旁观者和利益分享者，到集镇发展建设的参与者、协助者，建立了多元主体合作共治的模式。
图片
图17 安定镇沿街立面改造前与改造后对比图


5 结语
小城镇作为城乡区域连接关键点，当前亟需克服制约其发展的困境，迈向注重品质提升的高质量发展道路。安定镇当前正通过新区建设、存量更新等行动，朝着高质量发展之路迈进。其作为西南山地小城镇的典型案例，面向高质量发展国土空间规划策略具有一定的借鉴意义。高品质发展需要高品质的国土空间进行支撑，高品质国土空间应遵循生态文明建设理念，以国土空间规划为引领，通过建立集约高效的空间格局、要素融合的产业结构体系、刚弹结合的国土空间用途管制、凸显地域特色的空间品质等方式，保障和引领城镇高质量发展，进而推动城乡融合、乡村振兴。


项目名称：景东彝族自治县安定彝族特色小镇国土空间城市设计及控制性详细规划、景东彝族自治县安定彝族特色小镇集镇修建性详细规划
项目机构：云南省城乡规划设计研究院建筑设计分院

项目组成员：马俊林、张林、史玉保、刘作燕、徐崇艳、桂春琼、赵文芝、张璐、刘梦娇、岳烨、王昌平、李斌、白朝旭

声明：转载请标明出处链接： https://m.ynghy.cn/nd.jsp?id=1260
阅读9
分享