为落实《深化党和国家机构改革方案》，2018年4月10日中华人民共和国自然资源部在北京挂牌成立。从此，土地利用规划、城乡规划向国土空间规划转变，大批土地规划、城乡规划、测绘、建筑人才投身其中。至今，云南省、市、县、乡级国土空间规划与村庄规划已基本编制成形，省内“山水林田湖草沙”整体保护格局已基本形成，在国土空间开发与保护方面迈出了坚实的一大步。本人有幸参与了多个县级、乡镇级国土空间规划与村庄规划的编制工作，在编制过程中深刻体会到现有国土空间规划体系与原有城乡规划体系相差极大，若编制者稍不注意，将导致事倍功半、徒耗时间苦不堪言。现将个人体会总结如下，希望对各位由城乡规划转编国土空间规划的同仁有所启发。作者：雷波
不管国土空间规划或城乡规划，本质皆为规划，而所谓规划指的是对未来整体性长期性的思考和制定的发展计划，是对某一领域的发展愿景与谋划。“规”本意是画圆的器具，扩展为谋划、格局、法度；“划”本意为用刀锥刻画，扩展为区分、筹谋。简单来说，规划是通过仔细考虑，对未来某一方面的发展提出理想化推断，并制定若干达成计划。在常见的城乡规划中，规划目的常为“落实相关政策，结合自身优势，将本地发展成为某种城镇”。所以城乡规划实际上带有强烈的政府和规划编制者的美好发展意愿，常有意愿过于美好而实际较难实现的现象发生。故城乡规划被戏称为“纸上画画，墙上挂挂，大而无当，娱乐自我”，存在愿景过于美好而夸大建设需求的问题，同时城乡规划对土地供给能力和城乡区域一体发展研究较弱，规划落地存在较多困难。现行的国土空间规划，其编制目的是制定空间各类开发保护建设活动的基本依据，国土空间规划的编制是为了形成一个集开发、保护、建设要求的管控规则。按照规则进行管控，可以切实解决国土空间保护与开发之间矛盾对立又相互依存的复杂关系。从规划目的对比上我们可以明显看到，城乡规划的目的是落实发展的美好愿景，国土空间规划的目的是制定开发、保护的管控规则，两种规划的规划目的完全不同，相差极大。在国土空间规划编制中首先需要考虑的是管控，包括土地用途的管控、永久基本农田等各类保护线的落实，而非仅为城乡建设的发展布局、愿景。配图说明：《龙陵县城市总体规划修改（2018-2035）》，县域规划注重空间结构、城镇体系、城镇职能；城区注重用地布局、用地结构。
配图说明：《龙陵县国土空间总体规划（2021-2035年）》，县域规划在城乡规划的内容上增加格局、分区与各类管控；城区在城乡规划基础上增加格局、分区、单元、区域管控等内容。
城乡规划类型为：城镇体系规划——总体规划——控制性详细规划——修建性详细规划四类。城镇体系规划主要研究区域内城镇的地位、性质和作用，实现区域可持续发展；总体规划主要确定城镇性质、规模、发展方向、功能结构、配套设施；控制性详细规划主要实现用地性质、用地指标、基础设施、控制界线的落实，是核发建设用地规划许可证的依据；修建性详细规划主要落实工程水文工程地质、布局总平面图、完成工程量及投资估算，是申请建设工程规划许可证的必要材料。各级规划编制目的不同、重点不同、层级不同，不涉及强制性内容的情况下，下位规划可适度调整上位规划，甚至出于某些必要因素如强制性内容的必要调整等，下位规划会导致总体规划修改。城乡规划是一个四级逐步深入、逐层细化、调整的编制体系，有容错和纠错功能。国土空间规划类型分为总体规划、详细规划、相关的专项规划，以“多规合一”、“一张图”的形式进行成果表达。总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域国土空间保护、开发、利用、修复做全局性安排；专项规划是总体规划在特定区域的空间开发保护利用的专门性安排；详细规划是开展国土空间开发保护活动，进行各项建设的法定依据，分为单元层次与地块层次，深度类似但强于城乡规划中的控制性详细规划，以指标为主，未达修建性详细规划深度，作为核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的依据。在现行实际操作中，建设工程规划许可证需要完成施工图方可核发。从规划类型和规划重点方面的分析可以看出，城乡规划是一个逐步落实、逐步细化、逐步调整的动态体系，国土空间规划采用逐步落实、逐步强化的静态系统。两者最大的区别在于城乡规划的下位规划可适度修正上位规划；国土空间规划下位规划不可以调整上位规划，随上位规划调整而修改。城乡规划贯彻的思路是“变”，在逐级落实中不断调整；国土空间规划贯彻的思路是“控”，下位规划不断落实上位规划。所以在国土空间规划编制过程中应牢牢把握管控的本质，求实、求细而非求大、求新。
配图说明：原有城乡规划编制体系，各级规划相对独立，横向编制体系。
配图说明：国土空间规划五级三类规划体系，目标要求向下传导，纵向编制体系。城乡规划编制思路常规为讲思路、讲问题、讲创意、讲布局。所谓“思路”指的是对相关文件和上位规划要求的落实或修改情况；所谓“问题”指的是对资源禀赋利用、发展方向、特色、区域内人口分布、经济发展、定位规模等存在的不足和改进方法；所谓“创意”指的是对优势、劣势、机遇、威胁分析后对区域定位、发展方式提出的愿景；所谓“布局”指的是城镇区功能、定位、结构、交通、公共设施、基础设施、安全防护、用地构成等方面的改进与增长。国土空间规划编制思路为讲变化。主要思路为提出全域各类土地变化，整理、计算各类土地规划前后规模的变化，对用地增减、倍数和各类控制界线等尤其关注。从编制思路变化上可以看出，国土空间规划以严控为目的，对耕地、建设用地、生态用地实行严格管控，力图实现城镇按测算规模发展，耕地、生态严格保护。原有城乡规划高瞻远瞩的定位，几心几轴几片的宏伟蓝图已被摈弃。
配图说明：城乡规划编制思路，以村庄规划为例，结合上位规划、政策、禀赋和相关控制要求，确定发展定位，完善用地、产业、配套等相关思路的纵向编制体系。
配图说明：国土空间规划编制思路，以实用性村庄规划为例，以空间格局、空间布局、国土整治加自然村布局为思路的横向编制体系。综上分析，从城乡规划到国土空间规划编制体系的变更中，可以看出我国城乡建设思路的转变。首先是城乡一体化建设要求的落实，从原来只注重城镇建设到现在乡村皆纳入规划进行控制；其次是对城镇无序扩张的限制，将曾经画大饼式的规划转为增量控制规划，避免大量无效建设；再次是提升了对生态和耕地保护的重视程度，落实耕地保护目标，禁止占用永久基本农田与生态保护红线；最后是从原来逐步修正的动态体系转化为逐级落实、一图管控的静态体系，避免了规划实施过程中随意调整的弊端。国土空间规划确实是城乡规划的升级与拓展，对建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局具有切实的指导意义。从城乡规划转变到国土空间规划的编制者们需要紧跟国家政策，转换规划编制思路，从“讲故事”转化到“明算账”，积极落实上位规划下达的指标，以图斑、存量、土地变化、保护等作为编制重点，国土空间规划重在管控，国土空间规划编制者一定要牢记落实上位规划的管控要求并细化落实相关用地，如此才能满足新时期下国土空间规划编制的要求。
编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心
