城镇开发边界管理实施细则下的乡镇国土空间详细规划探索——以峡谷山水城镇《永善县黄华镇国土空间详细规划》为例

2025-11-05

《云南省城镇开发边界管理实施细则》(以下简称”《细则》”）第三次征求意见稿修订0617（实行）的出台,《细则》规定城镇开发边界可局部优化的7种情形，弥补了城镇开发边界划定后的部分城镇规划实际操作存在的不足。《细则》规定在城镇开发边界扩展倍数不突破的前提下，可对以下几种情形的城镇开发边界进行局部优化。1.国家和省重大项目等；2.因防灾减灾确需调整城镇布局的；3.耕地和永久基本农田核实处置过程中确需统筹优化城镇开发边界的；4.已批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续，已核发建设用地使用权权属证书的；5.已批准实施全域土地综合整治确需统筹优化城镇开发边界的；6.因用地勘界、比例尺衔接等确需局部优化城镇开发边界的， 7.符合零星城镇建设用地情形的(总量不超过新增城镇建设用地总量的10%):(1）有邻避要求确需零星布局的。(2）有特定选址要求确需零星布局的半山酒店、旅游配套设施、加油加气充电站等用地。本文通过《细则》下乡镇国土空间详细规划实例来探索城镇开发边界局部优化的用地选择，指标控制等内容。为同类型城镇国土空间详细规划提供政府所关心问题的解决思路。

作者：唐春辉

一、详规编制坚持问题导向和需求导向相结合
上位乡镇国土空间规划中心镇区规划是在城镇开发边界内作出土地利用安排，但在部分乡镇中心镇区实际建设过程中，由于受到各种不同种因素影响，存在乡镇需要在城镇开发边界外提供用地选择。永善县黄华镇作为溪洛渡库区沿线的峡谷山水城镇，镇区的发展很大程度上需要利用金沙江库区水域资源而临水建设，部分需要利用伴山成片土地来解决溪洛渡库区建设引发的后期安置工作。黄华中心镇区作为原永善县城所在地，近期省级重大建设项目区域交通大永高速公路（在建）、永黄高速公路交汇穿镇区而过，对原有与高速公路用地交织的城镇开发边界内用地使用存在不同程度的影响。其一，高速公路建设导致划定的城镇开发边界内部分用地只能作为防护绿地，部分现状建设用地也处在高速公路防护绿地范围内，需要另外择地安排，也就降低了城镇开发边界内实际可建设的用地面积。其二，大永高速公路用地和城镇开发边界外附近的村庄建设用地边界存在用地冲突，村庄建设用地需要重新安排（可考虑并入中心镇区建设，其用地指标加入镇区）。大永、永黄高速公路的建设，使得长期受制于对外交通条件差而阻碍发展的这座库区沿线老县城所在地的乡镇必将迎来井喷式发展，镇区建设用地需求明显提高。镇区建设需求提高与城镇开发边界内建设用地受高速路建设影响、限制的矛盾，本次国土空间详细规划在《细则》允许边界优化的情形下，结合上位规划对乡镇建设重点项目安排及实际发展需求，规划提前预测、研究调整的边界优化用地选择，符合当地政府编制本次国土空间详细规划的目的与要求。
二、编制任务的理解——分区域开展编制工作
1.开展详细规划并入库区域——城镇开发边界
以落实用地管控为主，编制单元和地块图则，落实上位总体规划的要素传导，指导用地报批和出具设计条件。
2.开展用地研究区域——拓展区（城镇开发边界调整优先选用区域）
由城镇开发边界+拓展区构成中心镇区（详细规划单元区）。
依据《细则》边界优化原则来统一镇区建设思想，谋划和布局城镇开发边界外备选边界调整发展的空间，统筹城镇开发边界内外用地空间布局、道路交通组织、基础设施配套等内容，作为下一步城镇开发边界局部优化调整备选用地及开展下一步工作的依据。研究区域开展城镇空间形态、天际线、开发强度、建筑风貌等内容，作为城镇开发边界外详细规划确定相关控制指标的依据。
3.开展概念规划的区域
重点研究城乡统筹和区域协调，优化“三生空间”，整合村庄建设空间和村庄建设边界布局，落实乡村振兴和产业发展，为镇区远景建设拓展预留足够发展空间。
图1规划任务分区示意图
三、编制任务
1.现状概述
黄华集镇距县城60公里，地处永善县中部，有着上百年历史，是全镇政治、经济、文化中心，也是永善连通昭通的中心节点，是永善融入长江经济带的大通道，是大永高速、永黄高速、宜攀高速、昭永二级公路、黄码公路、朝阳水运码头汇集点，成为人流聚居地，出行中转站，依托人员流动促进经济繁荣。
自然、历史文化资源：拥有年代久远的“含辉”崖刻；古县城遗址、土碉特色民居、和黄华金江铜运文化，还有特色民间表演艺术黄华狮舞；革命战斗遗址、黄华烈士陵园等是著名的爱国主义教育基地。
2.与相关规划的衔接及乡镇重点项目、发展诉求
(1)上位规划传导及村庄规划衔接
①　县城国空传导
A.黄华城镇定位：全国重点镇、县域经济副中心，以生态农业、文化旅游、高原特色食品加工为特色的综合型城镇。
B.人口规模：到2035年，镇区人口规模约2.00万人。
C.规划单元传导：a、单元规模。b、镇区重点强调存量优化，有序实施城镇更新；强化“峡谷山水城”格局，严格控制滨水区域开发，控制建筑高度和形态。
②　乡镇国空传导
与详细规划同步进行当中。
③　村庄规划的衔接
A.村庄建设边界与城镇开发边界无冲突。
B.村庄边界线与在建大永高速公路存在多处交叉。
(2)乡镇重点项目及发展诉求
图2村庄边界与高速路公路关系图
①　重点项目：加油站、文物古迹复建、游客码头建设等。
②　在重点建设项目的基础上，镇政府提出文化旅游古镇复建、滨江垂钓节庆活动场点、特色农产品加工地、黄华物流园、老立街更新等建设。
3.底图细化
(1)底图细化
①　规划范围内核实优化调整用地冲突图斑多处。
②　规划范围共核实用地、房屋产权多处。
③　规划梳理产权用途与三调数据用途冲突项目，并在规划中明确土地用途。
(2)用地细化
结合详细规划编制指南要求，以第三次国土调查2023年用地变更调查数据为基础，结合实地调研、1：500实测地形图、用地产权图斑，对现状地类进行转换、核实、细化作为规划底图底数。
4.规划构思
(1)详细规划单元范围优化调整
结合上位规划传导要求、重点项目用地保障、乡镇发展诉求、用地适宜性评价等叠加，划定中心镇区(城镇开发边界+叠加重点项目后的拓展区），优化为详细规划编制单元。
①　县国土空间规划划定的详细规划单元与城镇开发边界重合，缺少工业用地部分。
②　优化后的中心镇区详规单元区面积控制在城镇开发边界面积2倍范围之内（依据县城国土空间规划人口规模预定）。
(2)规划结构及用地布局优化
①　城镇开发边界——用地布局优化细化
重点调整内容：A、公共服务设施用地调整：中学用地、农贸市场、机关团体用地调整等。B、规划新增用地：康养、老年福利、体育场官、邮政、公厕、停车场地、街头口袋公园、广场用地等。                                     
②　拓展区（城市设计区域）——城镇开发边界细化调整优先选择区（利于城镇开发边界调整、急重项目建设及容纳村庄纳入镇区建设用地安排区域）。
A.乡镇急重项目：加油站、文物古迹复建等。
B.重点项目：文化旅游古镇复建、滨江垂钓节庆场址及配套建设等。
图3中心镇区（详规单元）用地规划图
(3)人口容量规划
①　城镇开发边界内现状常住人口规模约1万人。其中老镇区人口规模约为0.35万人，朝阳新区人口规模约为0.65万人。
②　依照上位县城国土空间总体规划，规划中心镇区人口规模约为2万人。常住人口向东部朝阳社区纾解，近期朝阳新区承载新增人口约0.2万人、远期承担约0.8万人。
图4中心镇区人口分布图
(4)综合交通规划
①　契合河谷单面坡地形特征和带型城镇出行特征，提出“平行贯通+斜向疏织”的路网模式，构建“二纵多联”的道路网体系。
②　道路宽度等级设定。
③　客运站场、停车场规划：规划设置一处综合客运站场，位于大永高速公路收费站西侧。
图5综合交通规划图
(5)生活圈设施配套完善
①　按照《 （GB 50180-2018） 城市居住区规划设计标准（2018版）》要求，依照社区管辖范围和生活圈划定详规单元可分为：15分钟生活圈，10分钟生活圈，5分钟生活圈。
②　15分钟生活圈，配套设施（镇区级）为：中小学、灯光球场、卫生院、商服、邮政所、中心公园等。10分钟生活圈，配套设施（片区级）为：幼儿园、农贸市场、街头绿地广场等。5分钟生活圈，配套设施（组团级）为：居委会、文化活动站、卫生站等。

图6生活圈规划示意图

(6)景观风貌控制
总体目标——昭通后花园、永善城市副中心。
①　后花园：昭通市域后花园城镇。
②　永善县城市副中心：永善县域为“一主一副两轴”城镇发展格局”。“一主一副”指中心城区经济增长辐射带动核心区和黄华镇副中心增长极；“两轴”指金沙江沿江发展轴和二半山区发展轴。
③　现状山水格局、场地景观特色：金湾如意、崛地而起；阶地台升、交通枢纽。
④　景观风貌规划理念：理水营城，夯实水城交融的蓝绿底盘。
⑤　空间形态设计：上居下旅、各得其所；中央交汇、产业融合。
⑥　中心镇区景观风貌规划是基于对镇区重点项目开发建设、建筑肌理、开放空间系统、轴线、节点、建筑风貌等几大因素的考虑，结合现状风貌特征进行细化，着力营造“一轴一带三特色风貌区” 的特色城镇形象。
(7)规划管理
①　镇区新建商业开发项目及更新改造项目
A.镇区更新项目优先保障更新地块开放空间、公共服务设施配套、防灾减灾设施、基础设施配套优先布局。
B.规划用地性质、指标等调整符合《云南省国土空间详细规划编制技术导则》（试行）要求。
②　居民自建房
A.严格控制新建、改建自建房高度；
B.黄华社区（老镇区）以减量为主，原则不批准新建、改扩建居民自建房；
C.以奖补、置换等方式，鼓励居民在朝阳新区购地置房。
四、结束语
详细规划是一张蓝图实施到底全面规划设计管控规划。本次国土空间详细规划针对溪洛渡库区沿线乡镇后期安置等多种不确定的因素，在上位规划的指导下，开展城镇开发边界外不大于县城国土空间规划对镇区人口规模安排对应用地规模下的拓展区用地研究，编制中心镇区（详规单元区）国土空间详细规划，以便能保障城镇开发边界进行局部优化时的用地空间与建设指导。在保障乡镇用地总量与城镇开发边界总量不增加的前提下，同时达到《细则》规定的7类情形在城镇开发边界外拓展区进行用地选择来满足实际发展需求。即符合了《细则》的指导思想，又顺应了本乡镇发展的实际需求。


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