守护绿色粮仓，留住美丽坝区——浅谈坝区的保护与管控

摘要：坝区是云南重要的耕地分布区域和城镇化承载空间。当前，坝区空间正面临城乡无序扩张、优质耕地被蚕食、三生空间杂乱、城乡风貌特色消逝等问题。如何协调坝区耕地保护与城乡发展，科学治理坝区国土空间，是云南实现高质量发展必须面对的议题。

作者：潘宇清   刘春霞

一、坝区特征

坝区是指云贵地区位于山区、丘陵地带中的局部平原，内部低平、周边较高。主要分布于山间盆地、河谷沿岸和山麓地带。坝区地势平坦，气候温和，土壤肥沃，灌溉便利，是云贵高原上农业兴盛、人口稠密的经济中心。作为云贵高原独有的自然地理单元，坝区具有山围、水沛、田丰、人密四个基本特征。

山围：喜马拉雅造山运动造就了云贵高原，还带来了星罗棋布的坝子。坝子大小不一、形态各异，镶嵌在云贵高原上的山脉之间。山是外围环绕坝区的生态要素，是坝区的天然生态屏障，是分割山坝的自然地理界限。

水沛：四周高、内部低的地形使得周边山区的水流汇聚到坝区，形成了丰沛的河流与湖泊，而云南人以湖为贵，有湖就是海，云南高原湖泊也被称为“海子”，坝子与海子共生，构成了云南最独特的坝区美景。

田丰：云南坝区的美是各不相同的，但一定少不了绿色辽阔的农田景观。丰富的水资源滋养了坝区土地，加之地形平坦易于耕作，为坝区农业生产提供了良好的基础，因此坝区耕地资源丰富、耕地质量较高。农田是坝区最核心的生产要素，也是构成坝区风貌的核心要素。

人密：随着农业发展和积累，坝区逐渐成为了云南人口、产业集聚的地区。日积月累的集聚使得坝区发展程度远高于山区，大型城镇也多位于坝区中部，坝区开发强度较高，基础设施密度高，村庄分布密集。

二、坝区困境

云南坝区仅占全省土地面积的6%，但承载了全省2/3的人口和1/3的耕地。既是云南经济社会发展、城镇化建设的主要战场，也是云南优质耕地的集中分布区域。保障发展和保护耕地在坝区空间上存在严重重叠，矛盾冲突较大。

1. 耕地被蚕食，保护压力大

随着工业化和城镇化的深入推进，云南耕地总量呈减少趋势。从2009到2019年，云南省耕地减少了84.84万公顷，其中优质耕地减少了33.48万公顷，主要流向城乡建设用地及非耕农用地。全省约22%的耕地都位于坝区范围，且大部分是优质耕地。城乡建设与农业争夺坝区的问题凸显，耕地非农化、非粮化问题一直存在。

2. 建设摊大饼，空间被挤压

全省坝区空间的开发强度目前已经达17.1%，远超全省平均开发强度2.84%，坝区资源承载能力趋紧。随着城镇人口的增长，大量的城市建设和产业园区持续向坝区优质土地集聚，使得坝区空间被挤压。摊大饼式的发展模式造成坝区空间利用效率不高、品质较低。

从2009到2019年，云南乡村常住人口减少了620.53万人，占总人口的比例由64.80%下降到49.95%。虽然乡村人口大量减少，但受限于宅基地产权、户籍、村庄设施等现实因素，空心宅、闲置土地等存量用地难以盘活，村庄建设仍在不断向外围扩张，人均农村居民点用地远高于人均城镇建设用地，人地关系不协调。

3. 农房难管控，风貌遭破坏

坝区之美在于山环水绕、田村交融。绿水青山，坝区田园与村庄相互交织，形成村庄聚落与田园融为一体的和谐风貌。但由于缺乏科学的规划引导，无序的村庄建设使得村落田园风貌逐渐消失，从“一望无际的绿色田野”变成了“只见房子不见树”，坝区空间格局和自然风貌遭到破坏。

三、他山之石

同样拥有诸多坝区的贵州省，2019年印发了《贵州省500亩以上坝区种植土地保护办法》，对500亩以上坝区进行划定保护，并以500亩以上坝区为主体推行农业产业革命，先后出台了《贵州省500亩以上坝区农田建设工程技术指南(试行)》《贵州省500亩以上坝区农业产业结构调整奖补资金和项目管理办法》等相关文件，围绕稳产、优供、增效的目标，聚焦农田建设，加大坝区农业基础设施建设力度，推动建成一批高产稳产、田块平整、土壤肥沃、排灌方便、道路通畅、生态良好、宜于农机耕作的坝区耕地，夯实现代农业发展基础。

四、坝区的保护与管控

在坝区资源承载能力趋紧、保护利用矛盾日益凸显的背景下，《云南省国土空间规划（2021-2035年）》提出，对坝区耕地实施特殊保护，坝区耕地划入永久基本农田比例不低于80%，重点坝区比例提高至85%以上。严防耕地非农化、非粮化。疏解坝区，引导城镇、村庄向宜建山地布局，零星居民点向中心村集聚，新增宅基地向坝区边缘布局。

2021年云南省自然资源厅响应省政府、省规委会的要求组织编制全省50个坝区国土空间规划，基本涵盖除昆明坝子外的所有较大坝区。通过编制坝区规划，贯彻落实国家粮食安全战略，摸清坝区本底，精准定位坝区主体功能，协调解决发展和保护的矛盾，为云南经济社会发展和耕地保护提供空间保障。通过坝区规划的项目经验总结，我认为应突出以下三个重点：

1. 保护坝区耕地，落实粮食安全

无论是2011年的"城镇上山"，还是如今的“特殊保护”，核心始终都是要留住坝区优质耕地。因此要严格保护坝区耕地与永久基本农田，坚守粮食安全底线。优化耕地格局，建立与资源环境承载力相匹配的农业产业布局。落实耕地保护制度，制止非粮化、非农化。推进高标准农田建设，实现数量稳定、质量提升及环境改善。

2. 保护空间格局，留住美丽坝区

保护坝区空间格局，不能在坝区中间搞开发建设。引导有条件对的城市、县城向临近的宜建山地进行建设。评估重大建设项目对坝区空间格局和自然风貌的影响，根据项目级别、性质、规模进行分类引导，采取边缘设置、廊道并线、最小影响等方法进行保障与优化。对于可能破坏坝区格局风貌的建设项目要加强审查，从严控制建设规模与强度。

从坝区整体的角度在山水田村、城市特色等方面提出坝区总体设计指引，保护坝区自然文化遗产，加强坝区自然生态要素保护，引导坝区人工建设要素特色。协调山、城空间关系，控制临山、沿山整体建设风貌。构建水绿交融的坝区水系空间系统，控制流域沿线景观风貌。控制田园与城镇结合部的景观风貌，打造坝区田园风光带。充分挖掘地域特色资源，营育地域景观，构建绿水青山良田美村的坝区格局，提升坝区城乡风貌，彰显高原坝区的特色与魅力。

3. 管控城乡建设，协调人地关系

对城镇建设用地的管控，要落实保障城镇开发边界，鼓励城市、县城利用宜建山地。分析城镇开发边界的坝区内外占比，提出应加强 “靠边建设”的重点城镇。通过鼓励和引导各项城镇建设节约集约利用土地，加大存量建设用地挖潜力度，推进土地利用功能适度混合利用，提升土地利用效率。提升坝区城镇居住生活品质。

对区域建设用地的管控，要保障上位规划确定的跨区域设施建设，研究占耕情况与占补平衡措施；对地方的跨区域建设需求从保护坝区的角度进行评估与建议，确保坝区自然格局不被破坏。

对村庄建设用地的管控，要严控新增村庄建设用地，村庄新建项目以整理土地为主导方向，由增量建设全面转向存量挖掘，并根据农村居民点分散度和村庄类型提出村庄管控重点名录。引导布局零乱、居住分散、闲置低效的自然村及居民点向县城、中心集镇和中心村集中，控制村庄无序散乱蔓延，扩大公共服务设施服务半径，实现城乡资源共享。

五、结语

市县总体规划从地方需求出发，对坝区国土空间的保护不足、关注不够、力度不强。作为省级专项规划，坝区规划要聚焦坝区国土空间的治理，协调耕地保护、坝区空间与城乡建设的关系。向上要落实国家战略、省级规划对坝区的要求，向下要传导切实可行的保护管控措施。以期实现坝区国土空间的高质量发展，保护坝区良田，构建自然和谐人地关系，留住坝区之美，塑造云南独特魅力空间。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院   信息中心