“对症开方”的城市更新路径——以陆良县城市更新研究为例

在新时代国土空间规划背景下，城市发展已从增量逐步转向存量，城市治理手段转向精细化治理。云南省人民政府印发《关于统筹推进城市更新的指导意见》，对云南省城市更新提出新的任务和要求，全省各县市区开展多样的城市更新行动，城市存量发展在探索中前行，各城市正在寻求一条破解城市发展瓶颈、满足人们群众美好生活需求、推动城市高质量发展的路径，陆良城市建设也经过诸多的探索与实践。

陆良县拥有悠久的历史文化，城市存有大觉寺、千佛塔等重要文物，老城四方街空间肌理完整，老城格局较好，近年来“美丽陆良”初显成效，规划品位持续提升，空间布局得到优化。但随着城镇化步伐加快，城市内部也存在诸多问题，因过境公路从新区中部穿行，导致道路破坏严重，环境质量日益下降；老工业片区逐渐衰退亟需整合发展；老城区绿地空间及公共服务空间不足；旧城更新项目未解决好城市绿地及公共空间的需求；人居环境品质问题突出。亟需通过城市体检系统研究城市存在的问题，为城市发展寻求方向。

作者：徐红磊

陆良县中心区西华公园广场

1、研究思路通过城市体检，结合社会满意度调查，查找城市发展和城市建设存在的问题，围绕城市体检结论，总结现状存在的问题，结合部门十四五重点发展目标，形成城市更新实施项目库，并提出城市更新实施措施。城市体检从生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力等8个方面60项指标细化分析，其中包括10项陆良特色体检指标的构建。城市更新从交通、基础设施、公共服务设施、老旧小区、棚户区、老旧厂区、城市风貌、城市生态修复、智慧城市等9个方面提出解决城市病的途径。

城市体检与城市更新研究框架

2、识别城市病与解决路径方式

城市病一：城市交通系统不完善。断头路多且无过境交通，道路通行车辆混杂，导致城市道路破损严重，交通拥堵逐年增加；绿色出行偏低，停车问题突显。

实施路径：打通断头路，建设过境路，完善城市道路交通系统。加强道路规划建设，弥补路网结构性缺陷。加强城市公共交通建设，鼓励绿色出行。整治提升部分老城区道路，修复破损路面、辅助解决停车和街道景观问题。

城市病二：城市基础设施短板突出。雨污混流问题突出，城市内涝问题严重，城市污水处理设施亟需提升改造；地下管网普查不足，智慧管网未建立；城市公厕设置密度不足，生活垃圾回收利用率不达标。

实施路径：健全给排水功能，治理城市内涝区域，补齐基础设施短板，提高城市韧性。梳理城市“问题管道”并进行专项整改。对建成区各类管线进行系统普查。增强城市应急保障能力。

城市病三：城市公共设施体系不健全。教育设施分布不均；医疗与大健康产业协同发展有待提高；社会福利设施覆盖不足；社区文化设施服务水平不高；体育设施覆盖有待提升。

实施路径：优化教育设施布局，提高教育品质。构建社区医疗卫生服务体系。提高社区公共卫生服务水平，加大发挥社区医疗中心的分诊能力。推动养老模式多元发展。加强社区体育健身设施建设。完善城市公共服务体系，提高城市居民的生活舒适性。

城市病四：城市风貌特色缺失。作为爨文化城市，城市缺乏成片历史文化街区，城市风貌特色未形成，历史文化与城市风貌缺乏传承载体。

实施路径：打造城市风貌片区，加强大觉寺、四方街历史文化打造，着力提升城市风貌。利用现有资源拓展建设文化馆、图书馆、博物馆。传承并发扬陆良优秀地域文化和民族文化。提升完善城区、景区标识标牌设置。

城市病五：城市优质景观环境分布不均衡。城市绿道体系未形成，建设推进缓慢；城区绿地分布不均；水体景观不显不亲，利用不足，河道景观品质不高，部分河段水体污染严重。

实施路径：打造城市水系景观带，增强社区公园建设，提高绿地覆盖率，塑造优质城市生态景观环境。对南盘江沿线村庄建设实行重点管控，建设滨江绿化带、滨江带型公园。

城市病六：旧区改造建设缓慢。城市老旧小区及棚户区改造力度不够，人居环境亟需提升；工业用地利用效率不高，存在土地浪费情况。

实施路径：加强老旧小区改造，对棚改片区建档立册适时改造。盘活老旧厂区土地利用率，持续推进城市“三旧”更新改造。按照“搬迁后工程无害化处理后建设利用、搬迁后生态恢复绿地及留白后期使用、转变功能后微改造”三种方式，实施工业转型，提升土地利用效率。

3、城市更新重点实施方式

（1）城市更新单元落实项目管控

根据城市更新现状问题分析结论及城市更新目标，以十到十五分钟生活圈、单元面积2-5平方公里，划定8个城市更新单元，重点对城市更新单元面积、发展定位、发展重点及重要功能做实施引导。规划对接发改、交通、住建等部门，与各部门的年度实施计划项目结合，遴选建立亟待实施的项目库；以问题为导向，落实每项城市病对应的实施项目，确保城市病均有实施项目对应解决；将城市更新实施项目细化至城市更新单元，指导城市更新项目实施。

城市更新单元指引一览表

陆良县城市更新单元图

（2）制定城市更新阶段性目标

陆良县城市更新总体定位为加快建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走特色城市发展道路，将陆良中心城区建设成为现代宜居园林城市、爨源文化名城。在总体发展目标基础上，从需要重点解决的城市问题、城市发展方向、城市整体开发思路等方面，制定分年度城市更新目标。

分年度目标计划表

（3）筹集多方城市更新资金

城市更新资金以市场为主、政府引导为辅，出台一系列政策引导市场进行城市更新改造。政府投资包括省、市、县财政安排的城市更新改造资金及各级财政预算中可用于城市更新改造的经费；国家有关改造贷款政策性信贷资金；美丽县城、卫生县城、棚户区改造、危房改造等专项资金。市场资金包括参与改造的市场主体投入的更新改造资金；更新改造范围内土地、房屋权属人自筹的更新改造经费；积极引导社会资本参与、鼓励金融机构积极提供信贷支持。

4、结语

城市更新工作是一项系统化工作，从城市体检中遴选城市发展存在的主要问题，提取城市更新的主要路径和关注重点，对应城市十四五发展目标，建立城市更新实施项目。在未来的城市高质量发展中，通过城市更新实现陆良县“宜居园林城市、爨源文化名城”的城市建设目标。审视当前县级城市的城市更新过程，实施城市更新规划仍是一项在探索中实践的工作，县级城市市场吸引力不强，单靠政府投资很难全方位实施城市更新，城市更新还需要探索更广阔的实施主体，充分发挥城市居民自治，找到一条可持续发展的城市更新之路。

项目名称：陆良县城市更新项目

项目机构：云南省城乡规划设计研究院特色机构

项目成员：张晓霖、高乐、徐红磊、徐彦斌、邵文浩

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院信息中心