县级国土空间规划的发展策略研究——以陆良县国土空间总体规划为例

2019 年 5 月，自然资源部印发《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，标志着新时代国家、省、市、县、乡五级国土空间规划编制工作已全面启动。县级国土空间总体规划是对省、市国土空间规划及空间发展战屡的细化落实，是县域国土空间开发保护、利用管理、整治修复的行政纲领，是乡镇国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划的编制基础，是实施国土空间用途管制、统筹土地保障和资源保护的管控平台。基于陆良县目前存在的问题，本文从实践探索的角度，对云南省第一大平坝陆良县作为探讨案例。本次力求通过多元化的规划策略，解决坝区受基本农田的制约，空间选择有限，坝区乡村建设无序蔓延，城镇化动力和基础设施配建不足及文化资源碎片化等问题。通过合理的规划策略及布局方针，解决陆良县国土空间开发、保护和治理中存在的突出问题。

作者：王娟

1、陆良概况

陆良县，地处云南第一大平坝，隶属曲靖市，是曲靖市二级次中心城市，是“滇东粮仓”和“国家级农产品主产区”，全县辖两街道、七镇、两乡、一国营农场，国土面积1989.5平方公里，至2019年底，全县辖区户籍总人口69.78万人，常住人口64.97万人。

2、总体定位

牢牢把握国家战略总体思路，贯彻落实云南省战略部署，推进曲靖市重大任务，结合陆良主体功能定位，立足县域本底自然资源禀赋、社会经济发展水平、产业基础和发展趋势，力争到2035年，将陆良建设成为“国家高原特色现代农业强县、滇中崛起战略节点、曲靖市城乡融合发展示范区”的发展定位。

3、发展策略

问题一：底线保护任务与客观发展需求矛盾尖锐

发展策略：建立县域“三区联动”的系统发展理念

规划措施：以地理空间特征为基底，依据近远期发展定位与目标，分阶段分重点有序协调布局生态、农业和城镇空间，强调“物尽其用”。

陆良坝作为云南第一大坝区，是云南高原农业发展的重要基地，基本农田和稳定耕地保护任务重，而城镇又正好处于新型城镇化快速发展和人口加速集聚期，底线保护任务与客观发展需求矛盾尖锐。现状三类空间之间呈现出发展空间受限、发展不均衡、三类空间相互挤占交错的状态。针对现状问题，规划以县域“三区联动”的系统发展理念统筹全域空间布局，在规模和功能层面根据陆良地形地貌特征和重点产业分布建设要求，主要分为坝区、半山区、山区。坝区片重点协调布局县城中心城区及高原特色农业现代化、产业化项目；半山区片重点布局经济林果、休闲、观光和旅游等产业项目；山区片重点布局经济林果、畜牧业等生态类项目。在坝区重点城镇建设空间中，中心城区按照建成滇中经济区、滇中城市群的“云南一流县级城市”和“云南省区域次中心城市”的总体定位，着力引进城市经济、非农产业类项目，重点引进商贸物流类项目。工业园区青山片区重点布局以乳制品、蔬菜加工为主的绿色食品加工产业；大莫古片区重点布局生物资源加工设备、新型设备为主的装备制造产业；召夸片区重点布局以玻璃深加工为主的建材产业。推动信息化与工业化深度融合、工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化协调发展。

问题二：开发建设与环境保护的矛盾愈发凸显，环境保护压力大

发展策略：坚持生态文明建设、高品质发展

规划措施：根据国土空间生态修复目标、任务和重点区域，构筑“三屏”空间基底、“两廊”空间轴线、“多节点”为支点的生态安全格局，明确约束性指标，提出分阶段修复措施，建设生态特色田园城镇。

随着经济社会发展，开发建设活动增加，陆良现状环境污染愈发严重，尤其在中部坝区，镇村的生活空间和生产空间交错混杂的现象十分凸显，农村房屋乱搭乱建，侵占林地和基本农田，土地开发与环境保护的矛盾愈发凸显。全县非煤矿山生态破坏，公路沿线、龙海山面山、彩色沙林周边等重点区域生态修复任务繁重；城镇黑臭水体治理、治脏截污、水源地保护、新老盘江为重点的水生态系统整治迫在眉睫；西桥老工业片区综合整治、土壤污染治理修复、石漠化治理、桉树清理替代种植等生态治理任务艰巨。针对现状问题，规划构筑生态安全格局，加强生态空间管控，明确约束性指标，提出分阶段生态修复策略，优化调整自然保护地，并统筹其他生态空间管控。其中，生态安全格局中的“三屏”指的是县域东侧的龙海山-老黑山片区、北侧的竹子山片区、西侧的牛头山片区的生态保护红线构成形成三道屏障，形成陆良县生态安全基底，“两廊”以县域内的新老南盘江、杜公河形成两条生态廊道为轴线，连接县域东西侧的生态屏障。“多节点”以县域内北山水库、莲花田水库、麦子河水库等重要饮用水水源点为支点，形成陆良县生态网络。在全域重点的生态空间中，南盘江应进行严格保护，加强水生态修复和水污染防治，在南盘江两岸建截污管，并在下游建污水处理厂，使南盘江生态环境逐渐修复，并在其两岸控制30-50米左右的绿带。在陆良的田园特色空间中应依托华侨农场打造坝区“中原泽”景区，形成水网湿地与田园景观于一体的农旅结合型产业组团，建设生态特色田园城镇，向“山绿、水清、城乡美”的山水田园目标迈进。

问题三：城镇化水平低，城乡二元化特征明显

发展策略：构建城乡融合发展结构

规划措施：规划突出重点，并结合分区动力与路径，形成“核心引领、多点支撑、四带联动”的差异化城乡发展格局。

陆良现状城镇化率不足40%，城镇人口增长缓慢，外出打工劳动人口流失严重，留守儿童和空心村现象突出，创新创业人才缺乏，整体人口素质偏低，导致地方城镇化动力不足。城镇化动力的缺乏，加之大量的发展要素集中在中心城区，使周边缺乏副中心城镇，大部分乡镇镇区功能单一，公共服务质量不高，基础设施缺乏或运行难度较大，城乡二元化特征仍然明显。根据现状存在的问题，规划建议结合陆良县自然地理特征和城镇化发展水平，以及分区动力与路径，侧重空间开发结构，构建与功能和绩效匹配的空间格局，形成“核心引领、多点支撑、四带联动”的差异化城乡发展格局。规划以中三马一体化区域为县域集中发展核心，以特色集镇为节点，以特色产业集聚区为版块，坝区构建农旅融合发展环，串联环城主题田园，实现城乡融合发展。在城乡发展格局中，中三马一体化区域是中部坝区城镇密集区，也是规划期内镇村体系发展的重点，积极壮大三岔河、马街的集镇区域，控制坝区村庄蔓延，缓和人地矛盾，将该地带建设成为陆良县城乡协调发展的示范区域，实现区域建设、产城融合、交通网络、设施共享、生态保护等一体化发展，最终实现人的城镇化，为陆良县城镇一体化发展提供动力，从而带动周边城镇发展。

问题四：公共服务设施和基础设施的城乡配建差距较大，分布不均衡

发展策略：以人民为中心、共享发展

规划措施：规划综合考虑陆良县多数居民的出行方式与交通设施建设状况，划分三类生活圈，构建便民、高效的公共服务体系。

陆良公共服务设施和基础设施的城乡配建差距较大，分布不均衡，尤其在东西两部的山区农村，公共服务设施的配置水平较低，教育和医疗等设施的服务质量亟待提升。综合考虑陆良县多数居民的出行方式与交通设施建设状况，把各个生活圈层的具体划分标准界定为：初级生活圈，基础生活圈，基本生活圈；以县域为一个完整的日常生活圈。针对“教育、医疗卫生、公共文化、体育、社会福利和生活保障”六个公共服务设施类型，构建“县级—街道（乡镇）级—社区（行政村）级—居住组团（自然村）级”四级公共服务设施体系，推进城乡教育、文化、医疗卫生、社会保障均衡发展。

问题五：文化资源碎片化，旅游开发层次较低

发展策略：基于全域视角的县域风貌塑造与引导，以风貌促发展，以特色强实力

规划策略：规划整合山水景观与爨乡文化资源，构建“一主两副三区、两廊两环多点”的县域风貌总体格局，支撑陆良县国土空间规划。

陆良现有的文化资源类型丰、总量大，但空间分布碎片化，保护力度不足，缺乏全域保护的视角，除中心城区的文保单位得到较好的保护外，散落在非城空间的历史文化资源大多未得到统筹管控。旅游资源丰富，但开发层次不高，产品单一，精品不足，区域旅游资源联动不足。综合考虑文化资源开发利用现状，规划整合山水景观与爨乡文化资源，构建山水相依的城镇风貌空间和亲山乐水的人文环境，建立县域风貌规划研究的新体系，塑造多层次的城乡风貌特色，以构建“独具特色的爨文化发源地和山拥水绕的高原鱼米乡”为目标，构建“一主两副三区、两廊两环多点”的县域风貌总体格局。针对各个风貌中心、分区、廊带提出管控及引导措施，实现提升城市品质、丰富城市内涵、凸显城市特色，以风貌促发展，以特色强实力，支撑陆良县国土空间规划。

4、结语

县级国土空间规划作为整个国土空间规划体系中承上启下关键的一环，不仅要承接好上级宏观层面的刚性管控要求，还要在微观层面结合本地区存在的问题细化实施国土空间的保护与开发。因此在规划编制过程中，要以资源保护为前提，以解决实际问题和实现县级地方未来发展需求为目标，严格落实县级各类约束性指标，探索研究县级国土空间规划的新路径，使最终的国土空间规划成果具备可读性、传递性与应用性。

项目名称：陆良县国土空间总体规划

项目机构：云南省城乡规划设计研究院特色机构

项目成员：张晓霖、高乐、王娟、崔亚楠、徐红磊、邵文浩、徐彦斌

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心