党的十九届五中全会精神学习 ——城市更新行动的意义与内涵

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：“实施城市更新行动”，这是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，明确了目标任务。我们要深刻领会实施城市更新行动的丰富内涵和重要意义，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，坚定不移实施城市更新行动，推动城市高质量发展，努力把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。

作者：孙志刚

一、实施城市更新行动的重要意义

（一）实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。

2019年我国常住人口城镇化率60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

（二）实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。

城市建设是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要支点。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超85%。实施城市更新行动，推进城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，畅通国内大循环，促进我国经济长期持续健康发展。

（三）实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。

城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。

（四）实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。

以前高速发展带来城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。在这次新冠肺炎疫情中，城市建设领域的一些问题和短板更加凸显。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，着力解决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理服务水平。

二、实施城市更新行动的目标任务

总体目标：是建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。

（一）完善城市空间结构。

健全城镇体系，构建以中心城市、都市圈、城市群为主体，大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，落实重大区域发展战略，促进国土空间均衡开发。强化大城市对中小城市辐射带动，有序疏解特大城市非核心功能。推进区域重大基础设施和公共服务设施共建共享，建立功能完善、衔接紧密的城市群综合立体交通等现代设施网络体系，提高城市群综合承载能力。

（二）实施城市生态修复和功能完善工程。

以资源环境承载能力为刚性约束条件，以建设美好人居环境为目标，合理确定城市规模、人口密度，优化城市布局，控制特大城市中心城区建设密度，促进公共服务设施合理布局。完善城市生态系统，保护城市山体自然风貌，修复河湖水系和湿地等水体，加强绿色生态网络建设。补足城市基础设施短板，加强各类生活服务设施建设，增加公共活动空间，完善和提升城市功能。

（三）强化历史文化保护，塑造城市风貌。

建立城市历史文化保护与传承体系，加大历史文化名胜名城名镇名村保护力度，修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用，不拆除历史建筑、不拆真遗存、不建假古董。全面开展城市设计工作，加强建筑设计管理，优化城市空间和建筑布局，加强新建高层建筑管控，治理“贪大、媚洋、求怪”的建筑乱象，塑造城市时代特色风貌。

（四）加强居住社区建设。

居住社区要以安全健康、设施完善、管理有序为目标。开展完整居住社区设施补短板行动，因地制宜对居住社区市政配套基础设施、公共服务设施等进行改造和建设。推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业，满足居民多样化需求。建立党委领导、政府组织、业主参与、企业服务的居住社区治理机制，推动城市管理进社区。发挥居民群众主体作用，共建共治共享美好家园。

（五）推进新型城市基础设施建设。加快推进基于信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，全面提升城市建设水平和运行效率；打造智慧城市的基础操作平台。实施智能化市政基础设施建设和改造，提高运行效率和安全性能。协同发展智慧城市；推进智慧社区建设，实现智能化管理。

（六）加强城镇老旧小区改造。

城镇老旧小区改造是重大的民生工程和发展工程。全面推进改造工作，摸清底数，合理确定改造内容，科学编制改造规划和年度改造计划，有序组织实施，力争“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造老旧小区改造任务。统筹协调、居民参与、建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善项目审批、技术标准、存量资源整合利用、财税金融土地支持等配套政策。

（七）增强城市防洪排涝能力。

坚持系统思维、整体推进、综合治理，争取“十四五”期末城市内涝治理取得明显成效。统筹区域流域生态和城市建设，将山水林田湖草生态保护修复和城市开发建设有机结合，提升自然蓄水排水能力。系统化全域推进海绵城市建设，打造生态、安全、可持续的城市水循环系统。统筹城市防洪和排涝工作，科学规划和改造完善城市河道、堤防、水库、排水系统设施，加快建设和完善城市防洪排涝设施体系。

（八）推进以县城为重要载体的城镇化建设。

推动县城就地城镇化方面具有重要作用。实施强县工程，大力推动县城提质增效，加强县城基础设施和公共服务设施建设，改善县城人居环境。统筹布局县城、中心镇、行政村基础设施和公共服务设施，建立政府、社会、村民共建、共治、共享机制。

三、完善住房制度

坚持“房子是用来住的、不是用来炒的” 定位，着力解决住房结构性供给不足，基本建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现全体人民住有所居。

（一）稳妥实施房地产长效机制方案

因城施策，着力稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展。

（二）完善住房保障体系。

加快构建以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，结合城镇棚户区改造和老旧小区改造，有效增加保障性住房供应。

（三）完善土地出让收入分配机制。

以住房需求为导向配置土地资源，增加住房建设用地供给，优化住房供应结构。

（四）改革完善住房公积金制度。

扩大缴存范围，覆盖新市民群体。优化使用政策，为发展租赁住房和城镇老旧小区改造提供资金支持。

（五）提升住房品质。

完善住房建设标准规范，加强质量安全监管，提高住房设计和建造水平，建设功能完善、绿色宜居、健康安全的高品质住房，不断改善人民群众住房条件和居住环境。

四、提高城市治理水平

城市治理：是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，要大幅提升城市科学化、精细化、智能化治理水平，切实提高特大城市风险防控能力。

（一）创新城市治理方式

运用新一代信息技术，加强城市管理工作的统筹协调，推行城市治理“一网统管”。从群众身边小事抓起，加强城市精细化管理。

（二）深化城市管理体制改革

建立健全党委政府统筹协调、运行高效的城市管理体系，坚持依法治理，注重运用法治思维和法治方式解决城市治理突出问题。

（三）加强特大城市治理中的风险防控。

全面梳理城市治理风险清单，建立和完善城市安全运行管理机制，实现对风险的源头管控和系统治理。加强城市应急和防灾减灾体系建设，综合治理城市公共卫生和环境，提升城市安全韧性。

五、实施城市更新行动要做到“六个必须”

（一）必须加强党对城市工作的领导

深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述和指示批示精神，进一步增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。

（二）必须坚持以人民为中心的发展思想

坚持人民城市人民建、人民城市为人民，不断实现人民对美好生活的向往。

（三）必须坚定不移贯彻新发展理念

适应我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，将创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念贯穿城市更新行动，推动城市更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

（四）必须坚持“一个尊重、五个统筹”

即尊重城市发展规律。

统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市全局性；统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市系统性；统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性；统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性；统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。

（五）必须加快改革创新步伐

坚定不移深化改革，形成一整套与大规模存量提质改造相适应的体制机制和政策体系，推动城市发展质量变革、效率变革、动力变革，促进城市治理体系和治理能力现代化。

（六）必须用统筹的方法系统治理“城市病”

把城市作为“有机生命体”，建立完善城市体检评估机制，统筹城市规划建设管理，系统治理“城市病”等突出问题。把城市作为巨型复杂系统来统筹安排工作，持续推动城市有机更新，促进城市可持续发展。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心