国土空间规划背景下完善乡村规划编制体系的实践与思考——以东川区阿旺镇村庄规划为例
村庄规划作为乡村振兴的重要抓手，在国土空间规划体系下，国家级、省级、市级和县级国土空间规划正在依序编制，但作为村庄上位规划的镇级国土空间规划仍未启动，在缺少上位规划传导的情况下，村庄规划在多规合一和实用性等方面仍有欠缺。论文以昆明市东川区阿旺镇村庄规划为例，提出“1+17+9”的乡村振兴联盟规划模式，完善乡村规划编制体系，实现村庄规划的全域统筹，同时强调规划的落地性。在当前村庄缺乏上位规划传导下，该规划模式是实现村庄多规合一的有效途径，也是村庄规划实用性的具体体现，对当下村庄规划具有参考价值。
作者：刘作燕 任洁 张林 古青
1背景研究村庄规划作为国土空间规划五级三类体系中的详细规划，对上旨在传导上位规划确定的总体定位和目标，对下落实村庄内农用地、生态用地和村庄建设用地等，指导村庄建设。“多规合一”实用性村庄规划不仅是国土空间规划体系的重要组成部分，也是促进乡村振兴战略深入实施的重要抓手。自2019年中央一号文件提出“编制‘多规合一’的实用性村庄规划”以来，经过几年的规划实践，“多规合一”实用性村庄规划逐渐完善了编制体系与编制机制，在新时期国土空间规划背景下，国家级、省级、和市县级国土空间规划正在依序编制，但作为村庄上位规划的镇级国土空间规划仍未启动，目前在缺乏上位规划传导的情况下，村庄规划面临了许多问题，如与上位规划如何衔接、村与村之间如何协调、各类规划如何对接、规划如何快速落地等。因此论文以昆明市东川区阿旺镇村庄规划为例，分析阿旺镇村庄普遍存在及规划面临的问题，提出以问题为导向的规划思路，在省市区三级政协助推下，形成“1+17+9”的乡村振兴联盟规划模式，构建了乡村振兴、多规合一和村庄建设的系列规划体系，对上落实阿旺镇总体发展定位，对下强调村庄规划的实用性和可实施性，为新时期村庄规划提供一些思路。2现状概况2021年5月6日，按照云南省委要求和《全省政协系统开展助推巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴行动的实施意见》精神，经省市区三级政协共同研究决定将昆明市东川区阿旺镇作为政协助推村庄规划编制省级试点，以探索村庄规划新思路和新方法，加快推进云南省乡村振兴。阿旺镇位于昆明市东川区南部，下辖17个村（含1个社区），境内以东川大白河为纽带，形成东西两片山体，两侧山体汇水而形成许多条河流水系流至大白河，大白河往北汇到小江，整体形成“两山夹一河、多水汇一江”的山水格局（如图1）。根据海拔高度，全镇分为河谷区、半山区、高寒山区，高山和河谷高差接近2000米，“一山分四季，十里不同天”是阿旺镇气候的真实写照，属于云南具有代表性的高原山地村镇。
图1阿旺镇山水格局
3问题分析
3.1调查方法
针对阿旺镇17个村的“多规合一”实用性村庄规划，成立5个工程组，成员包含城乡规划、土地规划、建筑设计、景观设计、市政规划和经济测算等多个专业，5个工程组分别对应省市区政协的5个工作小组，分片区对各村进行现状调查。通过实地踏勘、发放问卷、村民访谈，航拍数据采集信息，整体掌握村庄的基本状况，了解村民的基本诉求，挖掘村庄发展的内在潜力，发现村庄存在的问题。
3.2村庄面临的问题
按照“分组调研、分类整理、共同探讨”的方法，将5个调研小组收集到的资料整理分析后，发现17个村庄均面临一些共性问题，而大部分问题在“多规合一”实用性村庄规划层面无法解决，需要从镇域层面进行统筹考虑，具体共性问题如下：（1）生产生活用水问题，需要从镇域层面进行统筹考虑。通过研究分析，由于受山地地形影响，各村缺水的问题很难在本村内部解决，需要从镇域层面乃至东川区进行整体统筹，才能解决用水问题。（2）道路交通问题，需要从镇域层面疏通对外交通，同时完善内部干线道路。通过研究分析表明，阿旺镇各村的交通问题，无论是对外交通还是内部交通，都需要在镇域进行统筹协调，才能实现村与村之间的有效衔接、村与镇的对外联系。（3）产业发展问题，需要从镇域层面予以引导。在收资调研阶段了解到各村对自身的村庄产业发展都有一定的规划，但通过统计分析发现许多村庄的产业定位雷同，缺乏对自身优势的分析，且并未从阿旺镇整体层面进行思考。各村的产业发展不仅需要从村庄自身的发展优势出发，还要整体考虑阿旺镇乃至东川区未来的产业发展需求。（4）生态环境脆弱，需要构建全域生态安全格局。面临生态环境脆弱的问题，各村的规划仅能从村庄自身角度出发，解决村内环境问题，而针对阿旺镇内生态敏感要素，如大白河河谷廊道、大白泥沟、小白泥沟和陶家小河泥石流带、小海草山和关中草山的保护等，不是某一个村的规划可以解决的，需要通过构建全域生态安全格局从全局进行整体保护。
3.3规划面临的难题
（1）缺乏上位规划传导，底线冲突问题难解决。现阶段区县国土空间规划划定的“三区三线”仍未考虑村庄建设用地边界，且镇层级的国土空间规划未启动，因此各村编制的“多规合一”实用性村庄规划仍然面临缺乏上位规划、底线冲突等问题。在阿旺镇17个村的村庄编制过程中，均存在永久基本农田、生态保护红线与现状建设用地冲突，永久基本农田保护区内含非耕农林用地等，且因当时东川区尚未开展基本农田核实整改工作，村庄规划划定村庄建设边界问题较大。由于缺少镇级层面的国土空间规划，不仅村内各类用地难以协调，村与村之间基础设施和公共服务设施也难以统筹。
（2）村庄规划难以落地，对于乡村建设的指导作用较小。本次村庄规划按照《云南省“多规合一”实用性村庄规划编制指南（试行）》（修订版）进行编制，但是规划成果完成后，却受到不同声音的质疑，即规划的实用性如何体现。首先，规划成果内容过于繁琐庞大，村民作为实施主体读起来有难度；第
二，规划更侧重于用地的管控，划定各类用地的边界，规划实施起来很有难度，且因农村土地均为村民实际使用，用地实际管控很难；第三，现状缺乏农村土地核权登记，对现状土地实际控制权缺乏依据，有的现状是空地，但实际归属却为村民所有，规划难以整体统筹布局；第四，按照《指南》编制的规划成果在实际指导村庄建设方面发挥的作用较小，村民拿到规划文本后不知道该如何实施如何建设。4完善村庄规划编制体系综合分析生产生活用水、道路交通、村庄产业发展及生态环境保护等问题，均需要在镇域层面解决，同时规划面临的缺乏上位规划传导问题，也需要从镇域层面统筹规划；规划难以落地的问题，需要加强村庄的建设规划，强调其可实施性和落地性。因此论文本着以问题为导向的规划思路，从完善村庄规划编制体系入手，提出“1+17+9”的乡村振兴联盟规划模式，打破传统村庄规划各自为政的方法，实现村庄规划的全域统筹，同时以重点村建设规划和项目库强调规划的可实施性和落地性。
4.1“1+17+9”乡村振兴联盟规划模式为解决村庄规划面临的问题，规划提出“1+17+9”乡村振兴联盟规划模式，即1个乡村振兴战略规划、17个“多规合一”实用性村庄规划和9个自然村的村庄建设规划（如图2）。1个乡村振兴战略规划，从镇域层面提出阿旺镇战略定位、发展方向、产业定位、资源统筹、基础设施、空间管控等，引领17个村的规划及发展，强调村与村之间的联动，实现多规合一；17个村的“多规合一”实用性村庄规划，在全域乡村振兴战略规划的引领下，明确村庄的发展定位和目标，落实村庄各项用地，强调各类用地的管控；9个自然村的村庄建设规划，强调村庄风貌管控、设施建设及项目实施等，加强规划的可实施性，体现村庄试点规划的实用性。
图2“1+17+9”乡村振兴联盟规划模式
4.2三级村庄规划编制体系（1）镇级乡村振兴战略规划在省市区三级政协的助推下，阿旺镇在村庄规划体系上大胆创新，规划提出“1+17+9”的乡村振兴联盟规划模式。乡村振兴战略规划从镇域乃至周边区域分析交通、水资源、电力、产业、生态等各方面的现状情况，针对依靠单个村庄自身无法解决而全域层面可以解决的问题，统筹了发展定位和发展目标，统筹交通水电等基础设施、公共服务设施，统筹产业发展、用地管控及生态安全格局构建等内容，打破传统村庄规划各自为政的编制思路，避免了各村规划相互不衔接、设施重复建设、资源浪费等情况。例如，在发展定位和发展目标方面，从镇域层面将17个村按照海拔分为河谷区、中海拔半山区、高海拔山区，根据地形和海拔气候等因素，因地制宜提出多村一品的联动发展规划思路；在交通设施规划方面，从镇域乃至周边乡镇分析现状问题，疏通对外交通，完善内部乡村干线公路，实现外部四通八达内部成网成环的交通格局；在水资源利用方面，阿旺镇因山地地形条件影响，各村的用水无法在村庄内部进行解决，需要从镇域层面予以统筹，因此规划整体分析镇的水资源分布和储量，紧密联系东川区水务部门，规划多个小一型储水库和多条沟渠，采取集中连片供水的方式覆盖17个村的生产生活用水，解决了单靠各村无法解决的问题；在国土空间用地管控方面，以“三调”和“基本农田核实整改”数据，统筹永久基本农田、生态保护红线、村镇产业发展建设用地和村庄建设边界，形成阿旺镇国土空间规划一张图，管控17个村的用地规划，弥补了上位规划的缺失（如图3）。
图3阿旺镇国土空间用地规划图
（2）行政村级“多规合一”实用性村庄规划在三级村庄规划编制体系下，17个行政村的“多规合一”实用性村庄规划按照“问题、需求、目标、规划”的编制思路，从村域规划、乡村振兴发展规划、集中居民点规划等方面进行编制，其中村域规划主要包括村域底线管控、国土综合整治、产业发展、防灾减灾、设施规划等，乡村振兴发展规划主要包括产业、生态、组织、文化和人才五大振兴，集中居民点规划主要包括自然村特征类型的统筹、居民点空间布局、风貌管控引导和人居环境整治等。行政村级“多规合一”实用性村庄规划紧密对接镇乡村振兴战略规划，落实其发展定位和发展目标，同时在战略规划的引导下，强调底线管控原则，明确各村发展底线，以空间管控为前提，实现村庄各要素资源的统筹规划，形成“多规合一”实用性村庄规划一张图（如图4）。
图4阿旺镇岩头村“多规合一”实用性村庄规划部分图
（3）自然村级村庄建设规划在“多规合一”实用性村庄规划“蓝图”的管控和引导下，以实现村庄各项目指标的落地为宗旨，选取9个重点自然村编制村庄建设规划，强调村庄规划的实施，从蓝图式规划理念转变为以有效落地为目的的实施型、实用性规划（如图5）。重点村建设规划主要包括前期分析、村庄规划、风貌控制、近期建设项目和投资估算等内容，村庄建设规划重点对自然村进行总平面布局、道路交通、公共空间、市政基础设施进行详细的用地安排和建设计划，并针对近期建设项目设计详细的图纸，同时强调村民作为建设规划的实施主体，编制村民读本，以便村民能看懂、能实施。
图5阿旺镇大石头村建设规划（修建性详细规划）
4.3构建三级项目库在阿旺镇的村庄规划中提出以项目库强调规划的落地性，并对应三个层级的规划对应编制三个层级的项目库，即1个镇级项目库、17个行政村级项目库和9个自然村级项目库，包含设施类、产业振兴类、生态振兴类、文化振兴类、组织振兴类和人才振兴类六大方面的项目，项目明确主要建设内容、建设规模、投资规模及责任主体等。各版块的项目紧密对接国家和云南省乡村振兴的相关政策，尽可能争取各方面政策的扶持，加快推进规划的实施。三级项目库分别对应省、市、区三级政协，由政协协助项目进行申报及推进工作，有利于加快项目的实施与落地。5结语“1+17+9”乡村振兴联盟作为连片式村庄规划模式，通过构建镇、行政村和自然村三级村庄规划编制体系，弥补了当前上位规划传导体系的欠缺，解决了村庄规划“实用性”难以体现的问题，是国土空间规划体系下完善村庄规划编制体系的新尝试和新探索，是新时期实现村庄“多规合一”规划的有效途径，也是村庄规划实用性的具体体现，对新时代村庄规划编制体系的完善具有一定的参考价值和指导意义。