在存量发展的时代背景下，城市更新已经上升为推动城市高质量发展的核心战略。本文基于政策创新视角结合国内城市更新的实践案例，探讨城市更新中土地价值提升的路径。揭示当前城市更新领域政策工具与实施机制的创新逻辑，为优化城市更新政策提供参考。作者：杨凯
城市更新是破解中国城市化进程中“增量扩张”与“存量低效”矛盾的关键路径。自“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”以来，中央与地方相继出台200余项政策文件，推动更新模式从“大拆大建”向“有机更新”转型（住建部，2023）。然而，土地权属复杂、资金缺口巨大、社会参与不足等问题，仍制约着更新效能。本文基于政策创新视角，通过当前各地城市更新的实践案例研究，探讨如何通过土地制度重构与治理模式变革，推动城市更新发展，进而实现空间价值与社会效益的双重提升。广州《城中村改造条例》通过构建“土地整备+权益转移”制度，系统性破解城中村改造中的权属难题。制度核心由政府主导整合碎片化集体土地，经意愿征询、补偿谈判等流程形成“净地”入市，并通过协议补偿或确权程序实现集体土地向国有土地合法转化，确保交易流程透明合规。在此基础上，通过规划升级提升容积率、转换高附加值用途（如商业、公共服务）释放土地增值空间，同步建立土地出让收益优先偿还专项借款、剩余收益分配用于安置和基建的资金平衡机制。据测算，若完成百万套改造，土地增值带动的商品房销售额可达1.5万亿元。目前，广州已有155平方公里、272个城中村纳入改造快车道，并吸引社会资本参与“做地模式”，加速连片开发。尽管成效显著，仍需优化资金筹措路径和历史文化保护机制，以平衡人居升级、土地增值与可持续发展目标。
图1 广州城中村现状
北京市推行产业用地混合利用和弹性年期供地，促进低效用地再开发。针对企业需求，采用弹性出让年限（如工业用地最长20年，租赁不超过15年），并试点土地年租制，降低企业初期用地成本。出台《北京市建设用地功能混合使用管理办法》，允许产业用地混合研发、生产等功能，鼓励建设产业综合体和创新体，提升片区活力。长沙市针对城市更新片区（单元）内的经营性用地，尤其是开发价值较低或需统筹规划公共服务、产业发展的地块，实行“带方案挂牌出让”。对于涉及历史保护建筑或文保要求的项目，实行“带条件、带方案”挂牌供地。对难以实现经济平衡的更新片区，允许联动辖区内其他出让地块，通过“带方案挂牌”进行综合开发，利用高价值地块收益补偿低价值片区，实现整体资金平衡。图2 某城市“带方案”挂牌供地案例区位图及地块指标
图3 某城市“带方案”挂牌供地案例规划方案
多地通过容积率奖励政策激励市场主体参与更新。例如，成都市允许保留历史建筑、增设公共服务设施等不计入容积率；海南省规定新增300平方米以下市政设施不计容积率，经营性用地转开放空间可折算奖励面积。宁波市出台《城市更新办法》，明确将评审通过的片区策划方案及城市设计成果作为控制性详细规划优化调整的依据，并结合片区策划方案开展城市设计研究，重点对公共空间、历史文脉、建筑风貌等要素提出管控要求。该政策强调片区方案需衔接控规，体现TOD、EOD等理念，并简化控规调整程序，允许灵活优化容积率等指标。
图4 容积率转移示意
北京市发布《建设用地功能混合使用指导意见》，通过明确街区功能混合引导重点，支持用地功能混合开发；苏州市印发《苏州市关于促进存量建筑盘活利用提升资源要素利用效益的指导意见》，允许存量建筑功能转换，建立功能转换正负面清单，并设立5年过渡期免征土地收益。在城市更新中，一方面推动土地混合开发，通过优化空间结构，构建社区生活圈，将原来单一功能的社区打造成复合社区，打造宜居、宜业、宜学、宜养、宜游城市，从而实现原有城市从功能分割转向功能融合，提高土地综合利用效益。另一方面，促进土地资源的空间复合利用，从平面开发到立体开发，适应现在新的生产方式、生活方式、新产业、新业态的要求，统筹地上地下，推动土地利用向三维空间复合利用转变。
图5 某城市更新项目复合开发示意
在深圳湖贝片区更新案例中，通过政策制定权、博弈表决权和监督审批权的动态平衡，形成了政府、企业、村民与公众多方利益协调的独特模式，实现土地增值收益的合理分配。政策制定权由政府主导，通过设定城市更新规则（如容积率调整、地价优惠）和公共利益保障框架（如交通设施代建、文化保护要求），为利益分配划定边界。例如，政府通过“超容”政策释放开发潜力，允许企业获得额外容积率收益，但同时要求其承担公共设施建设责任。博弈表决权则由多元主体共享：村民通过村集体组织争取更高拆迁补偿，企业通过市场谈判扩大开发权益，公众则借助规划参与机制推动旧村保护和文化留存。例如，湖贝旧村保护面积从零增至1.4万平方米，正是公众博弈表决权作用的结果。监督审批权则作为政府平衡各方诉求的工具，通过规划审批、利益分配方案审核等环节，防止单一主体过度侵占土地增值收益。例如，在产权复杂的片区统筹中，政府通过“等量置换”明确开发边界，确保公共用地规模不缩减。
图6 深圳湖贝城市更新方案
2.3.2 “居民自筹+政府补贴”促进危旧小区产权重置资产增值杭州浙工新村作为浙江省首个城市危旧房有机更新试点项目，创新性地采用了“居民自筹+政府补贴”的模式，成功探索出一条老旧小区改造的新路径。在资金筹措方面，居民自筹资金达到4.7亿元，占项目总成本5.3亿元的88.7%，成为改造责任主体；政府则通过旧改、加梯、未来社区建设等专项资金补贴剩余部分，形成了“居民主导投入、政府普惠支持”的共建格局。具体而言，居民出资分为三部分：原面积改造费用（按1350元/平方米计算，最低保障53平方米）、新增面积购置费用（按市场评估价3.45万元/平方米，每户最多扩面20平方米）及车位购置费用（约20万元/个）。以一套75平方米旧房为例，若扩面20平方米并购买车位，总成本约100万元，其中扩面部分费用占比最高，充分体现了市场化定价原则。
图7 浙工新村建设现状及规划方案
改造后，产权增值效应显著。一是空间品质升级，危房改建为现代化电梯住宅，配套人车分流、地下车库及高标准绿化，居住环境大幅改善；二是地段价值释放，项目位于市中心黄金地段，居民扩面成本（3.45万元/㎡）仅为周边次新房价格的70%左右，显著低于市场价格；三是产权结构优化，通过面积保底、弹性扩面（每户增购20㎡）及产权年限重置，系统性提升资产价值。以75平方米旧房为例，改造后总价值从112.5万元跃升至344.6万元（含车位溢价），增值率达206%；叠加改造成本分摊及产权年限延长效应，综合增值率突破300%，凸显“空间更新－权益重构－资产增值”的闭环效应。2.3.3 自组织更新实现环境改善与社区治理的良性循环成都通过“居民议事厅”机制，组织居民共同参与社区改造。采用“提需求—协商—方案—齐动手—回头看”五步工作法，让居民全程参与设计。近三年完成601个老旧小区改造，新增45%公共活动空间，绿化率提高30%，部分改造后小区租金上涨20%。同时将闲置房屋转型为养老服务中心，全市建成97处社区养老设施，覆盖所有城市社区。数据显示，采用该机制的社区志愿者参与率提高37%，居民自主解决社区问题的比例从28%提升至64%，邻里关系明显改善。这种让居民直接参与空间改造和治理决策的模式，既盘活了闲置资源，又增强了社区凝聚力，形成环境改善与社区治理相互促进的良性循环。
图8 成都老旧小区改造后风貌
当前，城市更新融资机制创新呈现“财政引导、市场主导、多元协同”的特点，通过专项债、基金、REITs、PPP等工具组合，结合区域资源禀赋与项目属性，形成可持续的资金闭环。根据此前财政部发布的《关于开展城市更新示范工作的通知》，24年起，中央财政对15个示范城市给予最高12亿元补助，重点支持公共空间更新等难点领域。中央财政补助资金的使用方向，主要集中在以往比较难推进的公共空间更新、老旧片区改造等领域。中央补助资金和地方政府配套资金，可以作为项目启动资金或前端投资，带动更大投资，从而推动城市更新项目的实施。西安市于2022年设立总规模100亿元的城市更新母基金，该基金采用“母子基金+直接投资”的多层架构，母基金对单个子基金投资比例不超过20%，通过吸引国企、开发企业及社会资本参与，形成集合规模不低于600亿元的基金群。重点支持片区综合更新、老旧街区改造和产业园区建设三类项目，探索“城市更新+产业导入”模式，解决项目资本金筹集和后续融资难题。截至2023年8月，基金已决策子基金14只，认缴出资76.45亿元，撬动子基金规模455.05亿元，预计带动项目总投资超1400亿元，有效盘活存量资源并推动区域转型升级。深圳推动不动产投资信托基金（REITs）创新探索，以盘活存量资产、拓宽融资渠道，推动基础设施投融资机制改革。REITs通过募集资金投资能产生稳定收益的城市更新项目，将收益高比例分配给投资者。充分发挥REITs具有流动性强、投资门槛低的特点，为城市更新募集充沛资金。已发行招商蛇口产业园、鹏华深圳能源等REITs，底层资产涵盖产业园区、能源、保障房等，总市值近千亿元。深圳因土地资源紧张，城市更新需求巨大，但传统融资难以覆盖长周期、高成本的项目。为此，深圳尝试将城市更新项目的“经营权”（如产业园区租金、长租公寓收益）纳入证券化资产池，通过资产证券化（ABS）发行优先级债券吸引社会资本，创新实现了社会资本的规模化引入与风险分散。具体而言，该模式将城市更新项目的未来经营权收益（如租金、物业运营收入等）作为基础资产，通过结构化设计打包形成“资产池”，并发行优先级债券吸引专业投资者参与（例如，深圳前海联易融商业保理公司发行的40亿元ABS项目）。当前，我国城市更新的土地价值提升，本质是通过政策创新重构“空间—资本—权益”的关系网络。未来需在国土空间规划框架下，推动“政策工具包”向“制度生态系统”升级，实现从单一经济增值到综合效益跃迁的范式转变。
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