浅谈推动建立城乡规划、建设、治理新机制的重要性——以新一轮住房和城乡建设城市体检项目编制为例

2025-10-29
2023年11月30日，住房和城乡建设部印发《住房城乡建设部关于全面开展城市体检工作的指导意见》（建科〔2023〕75号），制定了聚焦住房、小区（社区）、街区、城区（城市）4个维度的61项城市体检基础指标体系，要求在全国地级及以上城市全面开展城市体检工作。由此，新一轮住房和城乡建设城市体检正式拉开帷幕。
新一轮的住房和城乡建设城市体检围绕2023年全国住房和城乡建设工作会议确定的“从好房子到好小区、从好小区到好社区、从好社区到好城区，把城市规划好、建设好、治理好”工作目标建立指标体系，坚持目标导向、问题导向和结果导向，全面推动体检城市发现更细尺度、更深层次的群众急难愁盼问题和短板，建立城市体检和城市更新协同机制，将城市体检作为城市规划、建设、治理的重要抓手，打造宜居、韧性、智慧城市。

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作者：张亚平
城市体检工作在指标体系的基础上有四个核心工作，一是指标体系构建，二是数据采集分析，三是居民抽样问卷调查，四是体检成果的运用。我院勘察设计分院城市体检团队今年一直致力于新一轮住房和城乡建设城市体检项目编制工作。围绕城市体检编制工作的展开，特别是深入一线组织各城市街道、社区、小区等相关人员完成数据采集工作及居民抽样问卷调查工作中，深感推动建立城乡规划、建设、治理新机制的重要性。下面结合体检发现的规划、建设、治理相互脱节的相关环节展开探讨。
一、关于城市体检范围城市建成区的界定
新一轮的住房和城乡建设城市体检以城市建成区为统计单元。建成区指城区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。住建部建筑节能与科技司制定的《城市体检工作手册（试行）》明确的建成区划定方法为基于空间分辨率优于1米的遥感影像数据，参考《城乡用地分类与规划建设用地标准》和遥感解译方法，基于建成区划定的实际需求和操作的可行性，建立适用于建成区划定的遥感用地分类体系，明确划入的用地为居住用地、工业用地、绿地与广场用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、历史文化街区、开发区、工业园区功能区等。而基于划定的底图数据需要从自然资源部门拷贝。
自然资源部2021年6月发布《城区范围确定（TD/T1064-2021）》，确定了从空间范围上界定城市建成区的技术规范。城区范围是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域，一般是指实际已开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的建成区域范围。自然资源部2023年应用全国国土调查成果，组织全国683个设市城市按照《规程》全面开展了城区范围确定工作，形成我国第一版全国城市的城区范围矢量数据集。而当前项目组编制的体检城市还未有城区范围数据。
在数据采集中发现，住房和城乡建设部门城建报表中关于城市建成区的填报数据与自然资源部门基于近期年国土变更调查数据确定的城市建设用地差距较大，特别是衔接中心城区城镇开发边界内的城市建设用地面积差距明显。由此导致城市规划和建设、管理的实体地域范围没有统一的界定空间，不利于闭环式的城市高质量发展需求。
二、关于城市体检街道、社区范围界定
按照住建部和省住房和城乡建设厅关于城市体检工作组织和数据采集方法的要求，项目组按照两条路径展开数据采集。城区（城市）维度指标数据采集采用部门统计报送方式收集，对应体检内容，对应部门职责分工制定部门收资清单进行数据采集。住房、小区（社区）、街区维度以街道为单位逐层分解开展数据采集，住房维度数据采集以社区行政管辖范围内的城镇住房为对象进行采集汇总，组织社区下辖所有小区物业、专业机构等进行填报，并汇总形成社区维度住房问题台账。小区（社区）维度数据采集以社区行政管辖范围内小区（社区）为基本单元进行采集汇总，街区维度以街道行政管辖范围为基本单元进行采集汇总。
项目组从自然资源部门通过正规渠道收集到的街道、社区边界分别对应乡镇域和村域调查区图层。按照城市体检组织路径，在开展数据采集时发现，各街道实际行政管辖边界和各社区实际行政管辖边界与自然资源部门乡镇域和村域调查区图层差异较大，特别是社区边界，如村域调查区图层显示一个街道只有5个社区，实际可能多达15个。同时，街道有的各个社区的范围图与实际管辖的范围仍有出入，社区管辖还存在很多飞地现象，一个街坊内存在多个社区管辖区域。
三、关于城市体检效能的发挥
2019-2022年，县级及以上城市开展了围绕城市更新“生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力”8个方面制定指标体系的城市体检，在开展解决上一年度体检发现问题的情况分析时，对于体检发现的问题往往存在没有得到及时有效解决的情况，特别指标体系变化后措施建议的衔接和呼应减弱。在梳理通过城市体检发现问题后得到有效解决的具体案例时，案例少之又少，城市体检的效能没有得到发挥，城市体检的重视程度不断下降，大家对城市体检的期望也在不断降低。
城市体检是贯彻落实习近平总书记关于城市工作重要论述的重要举措；是全面深化改革、适应城市高质量发展的一项重要制度设计；是践行“人民城市”理念、解决群众急难愁盼问题的重要抓手。实则进入高质量发展阶段后，城市需要存量发展，城市体检必须变得越来越重要。今年年初，中办、国办印发1号文件《中央和国家机关有关方面贯彻落实党的二十大重要改革举措分工方案》明确将“提高城市规划、建设、治理水平”列为重点改革任务，要求将城市体检成为解决问题的指挥棒和总抓手。以上城市体检发现的关于城市规划、建设和治理之间相互矛盾的问题也是城市体检效能的发挥，折射出推动建立城乡规划、建设、治理新机制的重要性和必要性。只有建立协同机制才能开创新的局面。


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