国土空间规划背景下的省级空间类规划实施评估方法探索——以云南省空间类规划实施评估为例

2024-07-17

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）及云南省人民政府关于编制省级国土空间规划的要求，对原省级空间类规划实施成效进行评估，为《云南省国土空间规划（2021-2035年)》的编制提供经验与建议，并奠定理论基础和技术支撑。本文通过研究不同空间类规划的特点，探索共性评估与特性评估相结合的方法，客观实际开展评估，分析规划实施成效及存在问题，总结规划经验。

作者：刘长婷

一、评估范围的确定

根据《云南省国土空间规划（2021-2035年）》编制的相关要求，结合国家部委相关指导精神，参考外省、市空间规划实施评估专题研究情况，再结合云南省规划编制的实际情况，确定本次评估范围为《云南省主体功能区规划》、《云南省土地利用总体规划（2006—2020年）》和《云南省城镇体系规划（2015—2030年）》三个重要的空间类规划实施情况评估，所评内容主要包括规划的核心重点内容、规划强条、以及对《云南省国土空间规划（2021-2035年）》具有指导作用的内容等。

二、评估方法的探索

评估主要从现状情况、实施成效、原规划的编制重点和作用等方面来运用不同的方法进行评估。

1.共性评估方法

评估针对各类空间类规划的共性内容，运用分析研究法（定性）、统计分析法（定量）、大数据分析法、冲突比对法、差异比较优选法、图斑叠加法、专家咨询法等7种共性评估方法。具有数据基础的主要以量化分析为主，理论指导性的主要以定性分析，明确主要冲突点；具有准确图形资料的，运用图斑叠加进行对比分析；对于各规划内容的特征部分，多采用分析研究法、统计分析法等方法进行分析总结评估；对于各规划冲突差异部分，则采用差异比较优选法，来提炼、优选规划实施内容要点。

2.特性评估方法

针对《云南省主体功能区规划》、《云南省城镇体系规划（2015—2030年）》等不同类型空间规划评估内容的差异性内容，提出以下具有针对性的评估方法：

（1）《云南省主体功能区规划》特性评估方法

主体功能区规划实施评估目的在于科学认识主体功能区规划对云南省发展的作用，结合规划公布以来主要发展数据，分析规划与实际发展的吻合度，评估规划落实情况、存在问题及总结经验，为下一步国土空间规划优化主体功能区分区提供参考和建议。主体功能区规划评估应采用从政策战略到成效数据，最后回到政策战略的关键方法：首先，从分区划定与发展战略中提取评估指标内容；其次，通过对指标的量化趋势、比对完成效果，得出实施成效评价；最后，给予评价结论，结合云南省情特点提出优化建议。主体功能区规划评估针对云南省四类分区提出差异化的评估思路及方法：

①重点开发区域实施成效评估方法

重点开发区域作为支撑全省乃至全国经济增长的重要增长极，开发战略工业化和城镇化的密集区域，突出产业结构、人口聚集、规模化发展等相关成效的考察。基于评估思路确定重点开发区域评估的三个主要方向，选取各方向的评估指标，通过对指标的分析，评价各方向的实施成效，提出评估结论和优化建议。

表1 重点开发区域评估方向及指标表

序号	评估方向	选取指标
1	突出经济发展成效，提高产出总量、产出效率和产出的人均水平	各区县GDP总量、各区县人均GDP、各区县地均GDP
2	优化产业结构，加快工业现代化、服务业现代化、工业规模化的发展进程	各区县二产GDP总量与占比关系、各区县规模以上企业数量与产值规模
3	吸纳生态功能区转移人口，提高城镇聚集度	各区县总人口规模、各区县人口密度

②限制开发区域（农产品主产区）实施成效评估方法

农产品主产区是需要在国土空间开发中限制大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。在其实施成效的评估中重点关注粮食安全、农民收入、农业生产空间保障、农业经济综合提升等方面。基于评估思路确定限制开发区域的三个主要评估方向及指标选取。

表2 限制开发区域评估方向及指标表

序号	评估方向	选取指标
1	评估农业发展成效、产业占比关系与农业生产空间集中分布情况	各区县一产GDP总量与占比关系、各县农业生产空间总量与水田总量变化
2	评估粮食生产效率与粮食供给水平	人均粮食占有量、单位面积粮食产量
3	评估农村居民收入提升情况	农村居民可支配收入

③限制开发区域（重点生态功能）实施成效评估方法

重点生态功能区要注重创新生态保护模式，提高生态系统服务功能，不断提高生态产品供给能力，确保生态安全。健全生态保护优先的绩效考核评价机制，重点考核生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行、自然岸线保有、民生改善等方面指标。

表3 限制开发区域评估方向及指标表

序号	评估方向	选取指标
1	林草土地资源总量保持	各区县林地、草地资源量变化情况

④禁止开发区实施成效评估方法

禁止开发区关注重点生态功能目的在于保护自然文化遗产的重要区域，守好底线，关注保护落实和有效管控。按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。

表4 禁止开发区域评估方向及指标表

序号	评估方向	选取指标
1	禁止开发区管控成效	管控名录变化

针对以上指标分析的特殊性，提出四种具体方法：

①趋势研判分析法

由于主体功能区划分到区县级，云南省涉及区县数量多，发展水平差异巨大，单一指标无法衡量，故采用对趋势变化的比较分析，通过“自身前后看趋势、同类比较看增长”发现成效问题。如，区县GDP总量变化、人均国内生产总值变化、地均GDP变化的分析。

图1 云南省各区县GDP总量变化趋势研判分析图

②空间可视化对比法

主体功能区核心任务是合理划分不同分区，通过对关键指标在空间分布上的可视化处理能直观对比原本抽象的数据指标。如，规模以上工业企业数量变化与分布趋势、区县GDP总量变化、人均国内生产总值变化、地均GDP变化等。

图2 全省各区县规模以上企业数量变化分布趋势空间可视化对比图

③发展位序比较法

对于全省129个区县采取位序关系变化比较能较好的内化一些难以断点评价的指标，结合主体功能区不同分区发展导向的要求，能较好的反映出发展阶段、水平和前景趋势。如，区县GDP总量变化、人均国内生产总值变化、地均GDP变化、规模以上工业企业数量变化与分布趋势等。

图3 发展位序比较法示意图

④位序差比较法

对同一分区内各区县总量与占比关系的比较，采用位序差关系，评价发展效率和增长模式阶段，经济发展产出效率与增长模式阶段包括：高水平均衡分布——高产出、高占比——集中集聚地区，低水平均衡分布——低产出、低占比——基础较弱地区，高效率集约分布——高产出、低占比——创新发展区域，低效率粗放分布——低产出、高占比——低效粗放地区。经济发展产出效率以产业GDP总量和产业占比位序关系组合变化表示。

图4 位序差比较法示意图

（2）《云南省城镇体系规划（2015—2030年）》特性评估方法

①“指标量化对比法+数据空间可视化”评估法

基于城镇空间发展总体结构评估的特殊性、宏观性和复杂性，本次评估针对其采取“指标量化对比法+数据空间可视化”的评估方法，将其核心内容转化为量化的指标和可视化的数据，通过对比分析，直观的判别城镇空间发展结构的实施成效。城镇发展布局结构实施情况评估的核心就是对各城镇群（带）实施情况的评估，综合判别各城镇群（带）现状发展阶段和规划目标实施情况。

指标量化对比法：综合分析国内外专家有关都市区、都市圈、城市群、都市连绵区等的判断指标和标准，在吸收各家相关权威指标和标准的基础上，提出城镇群判别的指标体系（5方面13指标）。通过对比分析各个城镇群指标体系达标情况，判别城镇群是否形成。

表5 城镇群判别的量化指标体系表

指标名称
城市数量	城市群内都市圈或大城市数量（个）
城市数量	核心城市的城镇人口大于100万人的特大或超大城市数量（个）
人口	城市群内人口规模（万人）
	城市群内城镇人口规模（万人）
	人口密度（人/平方公里）
经济	城市群人均CDP（美元）
	城市群经济密度（万元/km²）
	经济外向度（%）
	城市群内中心城市的GDP中心度（%）
	城市群非农产业产值比重（%）
交通	城市群铁路网密度（km／万km²）
交通	城市群公路网密度（km／万km²）
城镇化	城市群区域城市化水平（%）

数据空间可视化法：一般认为判断城市群（带）的五个基本标准包括人口、经济、发展、交通和城市的数量。评估选取较能反映城镇发展现状的人口聚集度、经济发展度、创新发展度、产业结构优化度、城镇一体化程度、对外联系度、对内联系度、资源约束程度等八大维度30项指标作为数据空间可视化法的指标体系。

表6 城镇群发展判别的数据空间可视化指标体系表

目标层	准则层（一级指标）	指标层（二级指标）
全省城镇发展水平综合判断	人口聚集度	常住人口城镇化率（%）
		开发强度（%）
		城镇发展等级（万人）
		总人口（万人）
		总人口密度（人/平方千米）
	经济发展度	GDP总量（亿元）
		人均GDP（元/人）
		地均GDP（元/平方千米）
	创新发展度	R&D经费支出占GDP比重
	创新发展度	万人申请专利数（件/万人）
	产业结构优化度	规模以上企业总产值占比分布（%）
		规模以上企业数量（个）
		第二产业占GDP比重（%）
		第三产业占GDP比重（%）
		每万元GDP水耗（立方米）
	城镇一体化程度	城市间可达性（小时）
		高速公路有效服务范围（千米）
		公路有效服务范围（千米）
		铁路有效服务范围（千米）
		机场辐射覆盖范围（千米）
		通勤率（%）
	对内联系度	内陆通道（千米）
	对内联系度	内陆港口（千米）
	对外联系度	经济外向度（%）
		边境口岸（千米）
		对外通道（千米）
	资源约束程度资源约束程度	土地资源约束（可利用土地资源评价）
		水资源环境容量约束
		大气环境容量约束
		生态敏感性约束

通过对各项指标进行加权叠加，得到云南省城镇综合发展现状叠合图，将云南省城镇综合发展现状叠合图与“城市群形成发育中空间范围四次扩展过程的基本特征”对比，以此评判城镇群（带）现状发展阶段。

图5 因子综合叠加示意图

图6 云南省城镇综合发展现状叠合示意图

表7 城市群形成发育中空间范围四次扩展过程的基本特征比较分析表

图7 城市群形成发育中空间范围四次扩展过程示意图

②城市间联系度+城市经济首位度”综合评估法

中心城市体系实施成效评估采取“城市间联系度+城市经济首位度”综合评估法。根据城市首位度理论，城镇体系中的城市发展要素通常都会向这个地区中最大的城市集中。一般认为，城市的经济首位度大于2，城市的要素集聚度较强，中心城市功能强；城市的经济首位度小于2，城市的要素集聚一般，中心城市功能不突出。城市间联系度越强，城市中心功能越强，反之城市间联系度越弱，城市中心功能越弱。因此，选取城市经济首位度、城市间联系度等指标，综合评判中心城市构建情况。

城市经济首位度：选取杰佛逊（Jefferson）的两城市计算法：S=P1/P2；其中，S为首位度，P1为第一位城市的指标，P2为第二位城市的指标（选取国内生产总值作为城市指标）。