云南边境山地陆路口岸城镇专项规划编制思路初探——以《中国·怒江片马口岸经济区建设发展专项规划》为例

2024-07-17

规划背景
口岸作为沿边地区经济社会发展的重要支撑，在构建国内国际双循环的大背景下，口岸经济的发展可以将开放优势、资源优势转化为发展优势，提升沿边地区开放水平、促进经济社会高质量发展，实现兴边富民，稳边固边，为服务我国周边外交战略，促进睦邻友好发挥更加重要的作用。2023年云南省委省人民政府提出了壮大“资源经济、口岸经济、园区经济”目标要求，为云南省25个边境县市发展口岸经济带来了机遇和挑战。

作者：陈跃

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1、规划概述
1.1项目概述
片马口岸作为怒江州唯一的对外开放口岸，位于“三省两国四地”核心节点，是云南、四川、西藏三省与缅北进出口贸易的陆上重要通道，也是我国入缅达印最便捷陆上通道。在怒江州主动融入国家“一带一路”发展倡议、“孟中印缅”经济走廊建设和云南面向南亚东南亚辐射中心建设中的作用突出。但目前片马口岸境内外运输条件差，基础设施建设滞后，对外开放水平较低，与其得天独厚的区位优势以及重要的战略地位不匹配。

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1.2编制思路
规划旨在找准片马口岸定位，梳理片马口岸发展的相对优势及短板，从宏观战略、中观布局、微观实施等不同维度出发，针对性解决片马口岸发展面临的迫切问题，加快推进片马口岸“岸镇一体化”建设，实现“口岸+通道+城镇+产业+物流”协同联动发展，壮大怒江州口岸经济。

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2、规划重难点分析
2.1如何找准口岸定位以及发展路径？
云南毗邻缅甸、老挝和越南三国，边境线长4060公里，分布着22个沿边陆路口岸，数量众多且各口岸城镇发展基础参差不齐，如何找准口岸的定位并制定针对性的发展路径决定着口岸发展的成功与否。
创新对策思路：以系统思维确定口岸定位，从实际条件出发创新发展战略。
（1）规划采取系统性思维方法，将片马口岸置于怒江州、云南省、全国乃至全球区域尺度分析其战略意义与使命，横向对比怒江州与沿边州市的相对优势以及片马口岸相较于全省其他陆路口岸的综合潜力指数，再运用SWOT分析法深度挖掘片马口岸本身发展优势与现状困境，明确片马口岸的时代使命与目标定位。

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（2）规划从片马口岸城镇（片马镇）属于落后地区，经济发展水平低，城市功能不完善的实际出发，创新提出“利用一口岸多通道的模式，将兴边富民中心城镇以及边境幸福小康村建设与口岸建设相结合”的“双轮驱动”战略；制定了“口岸+城市”、“口岸+园区”的联动化发展战略以及“与猴桥口岸差异化互补，以密支那以北葡萄盆地为主的地区为主要的辐射区域，加快融入滇西北口岸集群”的差异化发展战略，构建“核心凝聚+轴带支撑+圈层扩散”的区域发展格局。

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2.2如何解决口岸发展迫切的用地需求与有限的建设用地指标的矛盾？
随着“三线”数据成果的正式批复使用，各地中短期内的建设用地指标基本确定，尽管“三线”划定过程中对口岸所在城镇指标有所倾斜，但对于类似片马口岸这类本身建设用地指标基数较小且具有较大发展需求的口岸城镇来说显得杯水车薪。
创新对策思路：充分挖掘存量建设用地，积极探索农村经营性建设用地入市，多种方式保障口岸建设用地需求。
规划结合三调数据与现场踏勘资料，充分剖析口岸现状用地规模以及用地结构，通过存量挖掘、产业用地结构调整、探索农村集体经营性建设用地入市等方式保障口岸建设用地供给，梳理用地保障方式，保障项目用地需求。
2.3片马属于山地口岸小城镇，建设用地分散，难以成片开发。
创新对策思路：以水为脉、以路为络、以绿为形，营造一个组团式、立体化、有机联系的空间格局。
规划结合片马地形地貌特征，结合功能分区采取组团式的规划布局，各组团之间通过主要交通干道联系，功能各有侧重却又紧密联系。

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2.4在国土空间规划体系基本成型，但各层级规划仍在编制未批复的过渡期，如何更好地保证口岸建设项目尽快顺利落地？
如今各层级国土空间规划编制正如火如荼的进行中，市、县国空仍未批复，乡镇国空尚未编制，但后疫情时期口岸流量爆发式增长，口岸基础设施建设刻不容缓，专项规划编制过程中需要协调总规、详规，保障口岸建设项目顺利落地。
创新对策思路：强化专项规划与各级国土空间规划的对接，将重点项目规划设计纳入专项规划统筹考虑，针对特殊问题采取专题形式研究解决，化解项目“落地难”问题。
（1）规划从“三线划定”开始至州市级国空编制基本完成，多次对接各级国土空间规划，在泸水市自然资源局的支持下，我项目团队多次与怒江州政府职能部门、泸水市国土空间规划编制团队以及片马村村庄规划编制团队多次开展规划交流，确保规划上下传导。
（2）规划将口岸基础设施建设重点项目设计纳入本专项规划统筹考虑，精准衔接“城镇开发边界”划定方案，确保重点项目落地。

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（3）针对片马口岸查验货场后置途中监管等问题，采取专题论证报告的形式提出解决方案，争取相关部门支持，确保项目顺利实施。

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3、结语
我省边境口岸优势在于边境线长（4060公里），有8个边境州（市）、25个边境县市、110个沿边乡镇、19个沿边农场，878个行政村，373个抵边一线行政村（社区），但是口岸城镇大都属于较落后地区，经济发展整体水平低，城市功能不完善，口岸规模普遍较小，运行效率低且处于分散发展，难以形成口岸的规模效应。本规划以《中国·怒江片马口岸经济区建设发展专项规划》为例，撇开大口岸规划布局的思维定式，基于口岸位于边境山地小城镇的现实基础，从解决口岸面临的实际问题出发，在国土空间规划转型过渡期对口岸发展建设专项规划进行了一些探索，希望对我省众多边境口岸小城镇的规划以及发展建设提供借鉴价值。

项目名称：中国·怒江片马口岸经济区建设发展专项规划

项目机构：云南省城乡规划设计研究院市政设计分院

项目成员：陈春蓉 陈静仪 陈跃 王树尧



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编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心


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