国土空间规划体系背景下保护云南省九大高原湖泊的方法探索——以《抚仙湖流域国土空间保护和科学利用专项规划》为例

古人云：“智者乐水，仁者乐山”。大自然的鬼斧神工为世界各地造就了奇异秀美的山水胜景，各地的聚居者在长年累月的起息劳作中，与这些山水结下深厚的渊源，并将之视为区域文化的一部分。如果说每个地区都有代表性的“一山一水”，那对于玉溪乃至云南来说，这“一水”可能非抚仙湖莫属。

作者：黄天颖    蒋文杰

抚仙湖既有绝美的景致，又拥有悠久的历史气息，从而吸引了众多的游客来此观景寻迹。青山绿水既为人们带来了财富，同时在环境保护方面也面临着问题和挑战。随着国土空间规划体系的建立，如何科学利用抚仙湖的生态资源和人文资源并引导其合理发展已成为当下重要的课题。本文结合《抚仙湖流域国土空间保护和科学利用专项规划》，从抚仙湖流域保护治理方面入手，通过“两线三区”的管控方式、“三线一单”的分类管控、开展流域水土保持和生态修复、保护流域生物多样性、筑牢抚仙湖生态安全屏障、完善流域截污治污体系和加强流域农业面源污染防治等手段，达到科学利用、合理保护抚仙湖生态环境资源的目的，也为如何保护云南省九大高原湖泊提供了保护思路。一、项目背景近年来，中央环保督察、省市“湖泊革命”、省湖泊保护治理工作会议等对抚仙湖保护提出了更高标准和更严要求，为加强抚仙湖流域的保护和管理，防治水污染，维护和改善生态环境，促进生态文明建设和经济社会的可持续发展，为玉溪市、澄江市国土空间总体规划提供湖泊流域保护和科学利用相关支撑，响应中央环保督察、省市“湖泊革命”、省湖泊保护治理工作会议等对抚仙湖保护的要求，落实《中共云南省委云南省人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》，按照“多规合一”要求，修编了《抚仙湖流域国土空间保护和科学利用专项规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），作为《云南省抚仙湖保护条例》的规划实施文件，对抚仙湖实施统一保护和管理。二、项目区位抚仙湖属于南盘江流域西江水系，是珠江源头第一大湖，是我国最大的内陆深水型淡水湖泊，水质为Ⅰ类。在云南省九大高原湖泊中，其水深第一，最大水深158.9米；蓄水量第一，为206.2亿立方米；水域面积第三，为216.6平方千米。

抚仙湖位于玉溪市境内，地处澄江市、江川区、华宁县三区县间，昆玉1小时交通圈内，距离玉溪市、长水国际机场均在50千米左右。抚仙湖位于滇中五大湖泊（抚仙湖、星云湖、杞麓湖、阳宗海和滇池）的中心部位，与滇池、杞麓湖、阳宗海的水平距离分别为17、18、27千米，南部有2.5千米长的隔河与星云湖相通。

三、现状问题总结在长期的护湖、治湖实践及探索中，深刻认识到高原湖泊的保护治理是一个长期艰苦的过程，存在基础研究不够、治理体系不完善、产业结构不优化、截污治污不彻底、农业面源污染负荷大、流域补给水源不足等问题。1.主要入湖河流水质优良率有待提高，流域内水库水质有待改善抚仙湖北岸的入湖河流流经众多村庄、城镇、餐馆和农家乐等人口密集区域，河道早已渠道化，失去自净能力，由于长期积纳生活污水、生产与生活垃圾，河道水质污染严重、有的河流甚至处于黑臭状态。位于抚仙湖东岸的入湖河流，受东岸水土流失影响，雨季土壤侵蚀非常严重，水土流失携带大量泥沙、可溶态氮和颗粒态磷入湖，导致水体内氮、磷等污染物含量增高。

2.抚仙湖近年水资源量紧缺，湖泊水量总体平衡难度大抚仙湖可供开发利用的水资源量有限，属于水资源紧缺地区，区域供水能力差异大，山区缺水问题突出，抚仙湖流域水资源短缺问题长期存在。另外，在现状供需水量不平衡的背景下，伴随着湖区周边旅游、房地产等产业的发展、星云湖补水功能缺失等因素，抚仙湖流域用水量会急速增加，水资源紧缺会愈加严重，供需矛盾更加突出。抚仙湖汇水面积小，主要靠降水补给，尤其受“两湖”出流改道工程和多年连续干旱的影响，近十多年来，湖泊补给水量大幅度减少，运行水位不断下降，常年封闭运行的状态不仅给湖滨带造成严重的生态影响，而且使湖泊换水周期无限延长，导致入湖污染物不断在湖内累积，对湖泊的水环境、水生态和水资源安全构成严重威胁。3.水生态系统结构受损，生态功能下降近年在抚仙湖北部的沿岸光亮带水域出现绿藻门的刚毛藻和水绵等丝状藻类暴发式生长，以水绵为主的丝状藻类会对沉水植物生长产生抑制作用，但对耐污植物穗状狐尾藻的抑制作用较小，这种群落结构的变化将导致抚仙湖生态系统稳定性和弹性进一步下降，抗干扰能力减弱，进一步增大局部藻类暴发风险。抚仙湖外来鱼种进入对土著鱼类的生存造成极大的威胁，逐渐取代土著鱼类成为生活于敞水区和沿岸区底层的优势种群，对抚仙湖的生态系统产生了严重的冲击。抚仙湖优良的水生态系统在渐渐失衡，其生态系统面临退化的威胁。4.湿地和湖滨缓冲带生态功能亟待提升以库塘湿地和湖滨缓冲带为主的湿地系统是抚仙湖流域生态系统的重要组成部分。目前，库塘湿地系统运维管理机制不完善，二次污染严重、急需整治的现状依然存在，抚仙湖湖滨生态保护屏障的格局需进一步加强建设，以水源涵养、水土保持、生物多样性保护、水质净化为目的的整体生态功能亟待提升。

四、科学制定总体目标与战略定位1.总体目标《规划》以稳定保持抚仙湖I类水质为发展总目标，贯彻“绿水青山就是金山银山”的发展理念，推进“山水林田湖草沙”一体化保护和系统治理，构建抚仙湖稳固生态屏障，全力打造“两山”实践创新基地、生态文明建设示范区，农文旅体融合发展的国家高A级景区，推动流域经济社会绿色高质量发展。2.战略定位《规划》提出抚仙湖流域的战略定位为：世界级深蓝湖区，云南省生态格局中的重要节点、“两山”实践创新基地、生态文明建设示范区、农文旅体融合发展的国家高A级景区其中：①　世界级深蓝湖区、云南省生态格局中的重要节点为抚仙湖流域的生态保护战略定位；②　“两山”实践创新基地、生态文明建设示范区，农文旅体融合发展的国家高A级景区为抚仙湖流域科学利用定位。五、优化湖泊流域国土空间格局《规划》为解决抚仙湖流域及管控区内保护利用冲突矛盾，有效配置三类空间资源，逐步退出湖滨生态红线内非保留类设施，划定生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区，并严格管控；提质澄江市中心城区公共服务设施，引导人口向澄江市中心城区集聚；退出抚仙湖生态保护核心区、缓冲区内的工业产业，退出绿色发展区内涉水污染企业，引导涉水污染产业向流域外产业园区集聚。1.优化生态安全格局《规划》未来形成“一湖三区多廊、蓝绿交织”的生态格局，确立具有更高保护标准的生态安全结构。“一湖”——指抚仙湖流域内最核心水体保护范围。“三区”——生态保护核心区、生态保护缓冲区、绿色发展区。“多廊”——结合抚仙湖主要入湖河道的保护、整治与修复形成的生态保护廊道。

2.优化农业绿色发展格局《规划》形成“两区多片”的农业绿色发展格局。“两区”：即抚仙湖北岸绿色农业示范区、路居绿色农业示范区。“两区”耕地以休耕轮作、优化农业种植结构为主，推广实施节水灌溉。“多片”：主要为抚仙湖东西两侧坡地耕地。主要实施坡改梯高标准农田建设，减少水土流失，对农田实施提质增效。抚仙湖流域应发展绿色生态农业，优化农业种植结构，制定农作物种植品种正负面清单，实施轮作休耕，推广种植生态保育型和环境友好型作物。推广无土栽培、测土配方施肥、有机肥替代化肥和病虫害绿色防控等生态环保种植技术。引进农业新型市场经营主体，推广设施农业，推进数字化、设施化、有机化现代农业和高标准农田建设，促进农业产业转型升级。

3.优化城镇高质量发展格局《规划》将形成“城—镇—村—点”的城镇空间格局。“城”：指澄江市中心城区，是抚仙湖流域城市综合服务中心，重点发展旅游、生活服务及城镇配套设施服务；“镇”：即海口镇区、路居镇区，分别位于抚仙湖的东、南岸，是抚仙湖流域主要城镇发展空间，形成服务于周边村庄兼顾旅游集散的功能组团；“村”：即流域内符合“两线”“三区”管控要求的保留村庄居民点；“点”：即流域内城镇开发边界划定中保留的项目用地、安置点等。六、湖泊流域保护1.总体要求守住保持抚仙湖Ⅰ类水质这条红线。抚仙湖的终极保护目标即坚持走生态文明发展道路，尊重自然、顺应自然、保护自然，积极打造抚仙湖流域范围“山水林田湖草沙”生命共同体。以“三线一单”为基础统领生态保护，“三线一单”具体包括环境质量底线、资源利用上限、生态保护红线和生态环境准入清单。2.总体保护策略抚仙湖流域保护总策略为“入湖污染物全过程控制”生态保护与治理修复思路，该修复思路包括四个方面：一是源头控制指最大程度减少源头污染；二是过程净化指以主要入湖河道为载体，实施污染净化的过程管控；三是末端治理指污染物排放入湖前的末端防线治理与湖体生态自身修复；四是生态修复指从生态系统全要素的视角，促进流域范围生态品质整体提升。

生态环境保护规划总体思路

3.保护措施(1)“两线三区”管控抚仙湖已完成“两线三区”划定工作。抚仙湖“两线三区”的“两线”自湖泊由内到外依次是湖滨生态红线和湖泊生态黄线，其中湖滨生态红线是具有生态功能的湿地、林地、草地、耕地、荒地（未利用地）等湖滨空间的管控边界线；湖泊生态黄线是实现湖泊生态扩容增量、维持生态系统稳定的缓冲空间管控边界线。“三区”指生态保护核心区、生态保护缓冲区及绿色发展区。其中生态保护核心区指湖区界线至湖滨生态红线之间的区域，是流域生态安全格局体系的核心区域，是湖泊生态空间管控最严格的主导功能区，禁止开展与生态保护无关的建设活动，实现清零留白，还复自然生态；生态保护缓冲区是湖滨生态红线至湖泊生态黄线之间的区域，是湖泊的重要保护区域，是严禁开发建设的区域，以生态修复为重点，提高湖泊生态环境承载能力；绿色发展区是湖泊生态黄线至流域界限之间的区域，以提升生态涵养功能、促进富民就业为重点，完善生态补偿和后期管护机制，建设生态特色城镇和美丽乡村，构建绿色高质量发展的生产生活方式。

①　生态保护核心区管控以提升水生态系统质量和稳定性为目标，实行最严格生态保护制度，提出最严格监管要求，引导人口和产业逐步退出，最大限度减少人为干扰，筑牢湖泊生态安全底线。生态保护核心区实行正面清单管控，主要包括以下九个方面：全面退出无关设施、全面甄别分类处置、严格管控建设活动、严格污染防控与治理、严格落实耕地用途管制、严格执行取水许可制度、加快实施生态补水、加快完善湖泊监测体系建设、加快提升生态系统服务功能。

②　生态保护缓冲区管控以减少人口、产业、建设用地、污染物排放总量为目标，实行严格的管控措施，严禁开发建设活动，鼓励人口和产业有序退出，增强湖泊生态系统净化能力、调节能力和修复能力，最大限度降低入湖污染负荷，实现湖泊生态扩容增量。生态保护缓冲区实行负面清单管控，主要包括以下十个方面：禁止人口迁入、禁止新增建设项目、禁止扩大建设规模、禁止破坏生态空间、禁止水资源浪费、禁止新增排污口、禁止污水直排、禁止生产生活垃圾无序处置、禁止“大药大肥”方式种植、流域范围全面退出禽畜养殖。③　绿色发展区管控以生态环境高水平保护促进流域经济社会高质量发展为目标，坚持生态优先、绿色发展，切实在完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境上发力，最大限度留足绿色高质量发展空间，积极探索符合流域特色的生产发展、生活富裕、生态良好的生态文明发展之路。绿色发展区实行规划管控，主要包括以下十个方面：科学确定人口和城镇建设规模、严格管控建设用地总规模、统筹加快“两污”治理、全面提高用水效率、加快开展面源污染治理、持续推进高标准农田建设、深入推进水权水价改革、全力发展绿色低碳循环经济、大力推进流域生态修复、积极探索生态保护补偿机制。

(2)“三线一单”分类管控按照玉溪市生态环境准入清单，严格落实澄江市4个重点管控单元——澄江市工业集中区重点管控单元、澄江市城区生活污染重点管控单元、澄江市农业面源污染重点管控单元、澄江市矿产资源重点管控单元。认真执行每一个重点管控单元的空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防管控、资源开发效率要求；优先保护单元3个——澄江市生态保护红线区优先保护单元，一般生态空间优先保护单元，饮用水源地优先保护单元；澄江市一般管控单元1个，为空间布局约束。按照“守底线、优格局、提质量、保安全”的总体思路，落实生态保护红线，环境质量底线，资源利用上线和生态环境准入清单，按照各单元管控要求，实施生态环境分区管控，推动生态环境质量改善，促进全市的生态空间得到有效保护，能源资源利用效率显著提升，主要污染物排放总量持续减少，生态安全屏障更加牢固。

(3)水土保持和生态修复针对现状林地、陡坡耕地和宜林荒地等三类地区进行水土保持和生态修复。主要包括以下三个方面：一是提升现状林地生态功能，增加植被种类。积极提升现状林地郁闭度、提高森林乔灌木品质、增加植被种类，并进一步明确各类林地的管理管控要求。二是推进陡坡耕地退耕还林还草和保护性耕作。25度以上坡耕地应以集中生态保护为主，有序实现退耕还林还草，力争实现“应退尽退”。15-25度坡耕地尽量退耕，力争“能退则退”，不能退耕的实行保护性耕作，以机械化作业为主要手段，采取少耕或免耕方法，利用绿色覆盖种植、作物轮作等配套技术最大限度减少农田土壤侵蚀，以达到保护农田生态环境目的。三是加强宜林荒地生态修复。针对土壤基质未受到严重破坏的荒地，积极开展植被恢复。短期内无法种植的土地，应设置挡土屏障，减缓雨季水土流失，同时种植绿肥，逐步恢复土壤肥力。

(4)保护流域生物多样性规划以水质净化功能为主的挺水植物主导建设人工湿地，配置三菱、海菜花、莼菜等浮叶植物，鼓励湖岸种植水杉、红柳等适宜当地环境的乔、灌木植物，发挥最大程度的生态效益。注重对抚仙湖保护范围内其他动物、植物的保护，以河道为主脉络，搭建保护野生物种的迁移廊道，减少人为干扰因素。加强对土著鱼类和外来鱼类生物学特性的研究，运用科学手段对外来鱼类进行控制和清除，加强外来水生动植物物种管理，强化外来物种监控和预警机制。建立抚仙湖特有水产种质资源保护区，保护濒危水生野生动植物及珍稀鱼类栖息地、鱼类产卵场和洄游通道，建立濒危动植物重点保护区和水生野生动植物自然保护区。在抚仙湖特有鱼类国家级水产种质资源保护区内，投放白鱼种鱼。在沿岸缓冲带内种植花草、树木作为屏障，渔政人员常年看守，阻止人为扰动，保障抗浪鱼自然繁殖、生长。

(5)构建抚仙湖生态安全屏障依据澄江生态功能区划，抚仙湖高原湖盆生态功能区的管控要求，以“陆地生态修复—库塘湿地修复—湖滨缓冲带完善—湖内水体保育”四圈修复为主要思路，继续完善“抚仙湖国家湿地公园”、“澄江山水林田湖草”、“森林抚仙湖”工程实施，强化“山水林田湖草”系统治理，通过流域磷矿迹地修复、流域水源涵养林建设、水土流失治理，切实提高流域森林覆盖率、水土流失治理率，全力建设抚仙湖生态圈，提升流域水源涵养、水土保持功能；通过库塘生态系统修复和调蓄净化系统建设，加强库塘湿地作为流域生态关键节点的作用，促进清水汇流与输送；通过湖泊缓冲带的全面退还、功能完善及良好管护，使缓冲带发挥环湖生态屏障功能，构筑牢固的湖泊生态保护屏障。

(6)完善流域截污治污体系按照“集中处理为主、分散处理为辅”的原则，加快城镇、农村污水处理设施及配套管网完善，加大雨污分流改造以及次干管、支管建设，加快实现流域污水处理全覆盖，构建完善流域截污治污体系，对污水处理厂无法覆盖的区域，进行相对集中式或分散式处理，妥善处理污水。在不断完善截污治污体系的同时，注重已建设施提质增效和运行维护，保障达标排放和正常运行，切实提高流域城镇、农村生活污水收集处理率。进一步构建完善流域垃圾分类收集处理系统，实现流域城镇、农村生活垃圾全分类收集及资源化处理，使城市和农村人居环境得到根本性的提升。

(7)加强流域农业面源污染防治在流域全面实施土地流转休耕轮作、按照“减排、少排、趋零排”循序渐进的农业面源防治思路，源头上加快流域农业种植结构、养殖结构的优化调整，努力提升流域产业发展的层次和水平，坚定不移推进农业有机化绿色化，加强流域化肥农药减量增效的控制，实施农业高效节水减排工程，推广农田面源集成技术的应用，在田间地头、河口或滨水区设置具有净化、调蓄功能的生态拦截带和生态沟渠等末端强化技术，将源头控制后不可避免产生的农田废水尽可能在输移过程中减缓，最大限度削减农业面源污染负荷。七、结语通过保护措施的实施，实现保护抚仙湖水质、流域生态系统保护和改善、污染物排放负荷削减、水土保持等生态环境效益，全面改善抚仙湖流域的生态环境；在抚仙湖流域内实现生态文明，为流域内社会经济长期稳定可持续发展创造条件。通过相关项目的具体实施，不仅可以促进高原湖泊流域的周边环境更加美好，还可以积累大量的技术和运行管理经验，为我国贫营养湖泊水环境保护与综合治理提供技术和运行管理支持，保护并促进湖泊的科学治理和探索研究。进一步为涉湖地区的州、市、县国土空间规划体系下湖泊流域保护和科学利用提供了相关专项规划的支撑。

项目名称：抚仙湖流域国土空间保护和科学利用专项规划（2021-2035年）

设计部门：云南省城乡规划设计研究院市政分院

设计团队：蒋文杰 和丽耿 钟丹 黄天颖 李智鹏 郑贤珊 钱琴 张进有

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院信息中心